2.2 政府投资

按照投资主体的不同，政府投资和民间投资共同构成了一国的总投资，两者在国民经济的运行中相互影响、相互制约。

2.2.1 政府投资的定义

目前国内学术界对政府投资还没有公认的界定。吴敬琏（2001）认为政府投资是与企业投资相对应的，而刘国光（2004）认为政府投资是相对于民间投资而言的。考虑到我国政府对国有企业和国有控股企业仍有相当大的影响，本书对政府投资的界定与刘国光（2004）的较为相似，将国有企业和国有控股企业的投资归入政府投资。本书参考李斌和张帆（2009）的研究成果做出如下定义：政府投资是指政府（包括中央政府和地方各级政府部门）为了实现其职能，满足社会公共需要，实现经济和社会发展战略，投入资金等各种资源用以转化为特定（实物或无形）资产的行为和过程。顾名思义，政府投资是政府利用国有资金进行的投资行为。主体是政府，产权或责任属于国家。政府投资最终形成的资产具有明显的公有制特征，是一国公有制经济（或国有经济）的主体部分（孟耀，2004）。政府投资与民间投资、外商投资共同构成一国的社会总投资。政府投资的对象主要集中在公益性、基础性、关系国计民生或事关国民经济发展的重大项目上（王敬军，2003）。常见的分类有两种：一种是按投资对象分成基础设施投资、医疗卫生投资、生态环保投资、科技教育投资等，另一种是按政府层级分成中央政府投资和地方政府投资。政府投资的资金主要来源于财政预算收入，包括税收收入、非税收收入等。一般来说，这部分资金具有无偿性和相对固定性的特点。另外，发行国债、银行贷款、增发货币等也是政府投资资金的重要补充。

财政投资是指国家各级政府在其允许的财力及一定的财政风险内，用财政预算资金安排的基本建设支出和其他生产建设支出，是政府财政支出的一部分，也称为投资性财政支出或生产性财政支出（孙茂颖、胡蓉，2007）。西方发达国家奉行私有制，政府大多扮演着“守夜人”的角色，政府投资资金几乎全部来自财政收入，所以政府投资近似等价于财政投资（如图2-1）。而在我国，政府是个“积极的干预者”，国有经济在国民经济中仍然占有相当大的比重，政府投资资金除了财政收入还有其他来源，所以说财政投资是政府投资的一部分。政府投资除了包括财政投资，还包括政府部门投资和国有企事业单位国有资产投资。于是，我们应当采用“国有经济中固定资产投资额”指标来衡量我国的政府投资额，而不应当采用“某些财政支出项目的加总”指标，否则会造成对政府投资的“低估”。我国政府投资、财政投资和财政支出三者的关系如图2-2所示。

政府投资不同于公共投资。顾名思义，公共投资是以公共领域为对象进行的投资活动，是从投资对象角度进行定义的，它与经营性领域投资共同构成总投资；而政府投资是从投资主体角度进行定义的，是与私人投资（民间投资）相对应的概念范畴。所以说，政府投资不一定是公共投资，公共投资不一定是政府投资。图2-3直观地表达了它们之间的关系。

目前学界对政府投资的统计和测度，大多采用两种指标：一是政府投资的绝对规模，度量政府投资在某一时期内（通常是一年）的名义或实际货币总额。这一指标是从总量的角度进行分析的。二是政府投资的相对规模，侧重从结构的角度进行分析，度量政府投资绝对规模占本国GDP或GNP的比重，也度量政府投资绝对规模占社会总投资的比重。本书对政府投资的定量分析将主要采用上述两个指标。

2.2.2 政府投资的职能

政府投资的职能是指政府投资从其产生、发展到终结过程中，对社会经济的有利作用。现代国家政府投资的职能十分广泛，一般包括四个方面：

1．提供公共产品和服务，为民间投资营造良好的投资环境

优越的投资环境，是民间投资的一个重要诱因，它往往体现为公共设施、基础设施及软环境的完善。这些因素往往是通过政府投资来实现的，其理论依据是西方财政学的市场失灵理论（廖家勤等，2012）。由于公共产品具有非排他性和非竞争性，容易发生“搭便车”行为，因而在市场自由运行时，没有厂商愿意生产公共产品，从而导致公共产品的无效供给，资源配置出现低效率。因此，提供公共产品和服务是政府投资的一个重要使命或职能。政府投资的主要方向应当是市场失灵的领域，如教育、文化、国防、环境保护等。

2．均衡社会投资，调控宏观经济

政府投资是调控经济运行的一个重要政策工具，它具有相对灵活性，在一定范围内可依据经济社会的需要作适时调整：当社会投资低迷、经济紧缩时，政府通过实施扩张性财政政策，增加政府投资量，扩大社会的有效需求，从而拉动经济增长。其理论依据是凯恩斯的有效需求理论：边际消费倾向递减引起消费不足，资本边际效率递减与心理上的流动偏好引起投资不足，共同造成了有效需求不足。有效需求不足可能导致宏观经济总量失衡（如经济危机、失业），此时扩大政府投资，往往能够缓和经济波动；相反地，当社会投资量呈扩张势头、经济“过热”时，政府投资适度减少，可避免由财政过度支出引起的财政风险以及资本市场的供给过剩。

3．调节投资结构，引导投资方向

在市场经济条件下，市场引导投资，投资往往“唯利是图”，向利润靠拢，因此民间投资往往显得十分盲目，经常出现“资本扎堆”的现象。同时国民经济中有些行业，是民间资本极少进入或不愿意进入的。一种是弱势产业，如农业、制造业，由于处于产业链的低端，且竞争十分激烈，其利润已经被摊得很薄，对资本难有吸引力；另一种是基础性产业，如铁路、公路、机场、港口、通信、能源等，这些行业的社会效益大而经济效益不显著，投资规模大、周期长、风险大，甚至有些投资难以回收成本；还有一种是高科技产业，如航天工业，技术门槛很高，一般资本很难具备投资条件。因此，上述行业就迫切需要政府投资的介入，这样才能弥补现代市场的低效率。政府投资不仅可以填补民间投资的盲点，平衡社会投资结构，还可以通过先行先试，带动民间资本也进入该领域。

4．弥补民间投资的不足，调节国民经济运行

索洛模型告诉我们，发展中国家要实现经济的跨越式发展，充足的投资是前提和保障。然而，资金不足往往是发展中国家经济发展的瓶颈所在。民间资本相对匮乏，而且比较分散，无法形成强有力的规模效应，对经济的贡献十分有限。在这种情况下，如果单单依靠民间投资来推动本国经济，显然是不现实的。最好的选择是增加社会资源中由国家支配的比例，政府负责统筹规划，高度有效地集中人力、物力和财力进行重点建设，集中有限的资金发展重点产业。其优势在于，政府投资实行集权体制，保证投资相关指令性计划容易贯彻执行，可以提高社会投资效率，降低社会投资成本，有利于推动经济增长。

导读资料：中国的“4万亿投资”

2008年的全球性金融危机给世界经济造成重创，美国、欧洲和日本等发达经济体以及以金砖国家为代表的新兴经济体和发展中国家都受到严重的冲击。随着金融风险通过各类渠道扩散到全球，各国实体经济发展受到严重影响，出现不同程度的放缓或衰退。在全球金融危机的影响下，我国经济下行压力也逐渐加大。

针对国内外经济形势的变化，我国政府迅速、及时做出反应，于2008年11月推出“4万亿投资”计划以及一系列扩大内需的刺激措施，为中国经济率先复苏和世界经济增长做出了重要贡献。

从2008年4季度到2010年底，新增了中央政府投资11800亿元，带动地方政府投资8300亿元、银行贷款14100亿元、企业自有资金等其他投资5800亿元，共同完成了4万亿元的投资工作量，着力加强了7大重点领域投入，包括保障性安居工程，农村民生工程和农村基础设施，铁路、公路和机场等重大基础设施，医疗卫生、教育、文化等社会事业，节能减排和生态建设，自主创新和产业结构调整，以及汶川地震灾后恢复重建等。

4万亿投资计划按照“调结构、转方式、促民生”的基本方针安排投资，对扩大内需和加强经济社会薄弱环节发挥了重要作用。国家和地方分别建成了一批大型项目，民生工程不断向深度和广度推进，自主创新和节能减排投资显著加强，汶川地震灾后重建工作取得重大成就。

资料来源：国家发改委投资研究所.4万亿投资计划回顾与评价.和讯新闻网，http://news.hexun.com/2012-12-04/148686158.html，2012-12-04.

2.2.3 政府投资的特征

根据上述政府投资的定义和职能，可以总结出政府投资的主要特征。学术界普遍认为，政府投资具有公共性、外部性、基础性、战略性和非营利性五个显著特征。

1．公共性

公共性是政府投资最本质的特征，是政府投资的根本属性。公共管理学认为，所谓公共性（Publicness），是指“大家的”、“公有的”、“非私人的”、“超越私有且由全体所共有的”、“代表集体而不限于某个人的”。政府投资的主体不是某个人（如政治家、领导），也不是某私人机构（如企业、社会团体），而是代表公众利益的公共机构（政府）。政府投资的产生，从一开始就是为了满足社会公共需要，实现公共目标和公共利益。一项政府投资能否存在并得到贯彻实施，必然是以国家和公众的意志为首要原则。但在现实中，由于各种原因，常有个人凌驾于公权之上，致使政府投资沦为某个人或某一群体谋利的工具，这是十分不合理的现象。

2．外部性

西方财政学认为，外部性（Externality）是指一个主体的经济行为使其他主体因此受益或受损的情况，也即溢出效应（廖家勤等，2012）。发生正外部性时，经济行为的收益不全归行为主体所有；发生负外部性时，经济行为的成本不全由行为主体承担。在现实经济中，政府投资大多以社会基础项目和公益项目为主，如国防建设、修建公路、治理污染、保护生态等，由此产生的投资成果往往具有公共产品和公共服务的属性，社会成员不用任何成本便可享受政府投资带来的好处，也即“搭便车”，从这一意义上说，政府投资具有明显的正外部性。也正因此，与私人投资不同（他们可以通过市场价格机制获得等价的投资回报），政府投资的收益一般是完全溢出的，投资成果为社会公众所共享。

3．积累性

从资金的最终用途来看，政府投资是一种投资，而不是消费。或者说，政府投资可近似理解为政府的投资性支出。消费性支出以单纯的资金一次性消耗为主要内容，并不会给生产带来根本改变，如灾害救助、最低生活保障支出、养老保险支出等。而政府投资最终总会形成一些有形或无形的资本，有助于社会扩大再生产。如教育领域的政府投资会形成人力资本，研发领域的政府投资会形成技术资本，基础设施领域的政府投资会形成铁路、机场等资本，这些资本会长期存在并随着政府投资增加而不断积累，最终作用于经济产出。因此我们说，政府投资具有积累性的特征。

4．战略性

如前所述，政府投资具有宏观调控的职能，是政府调节社会经济运行的常用政策工具之一。在经济发出危险信号时，加大政府投资会扩大社会总需求，为宏观经济带来乘数效应；在通货膨胀不断加剧时，压缩政府投资有助于平衡社会供求，稳定总体物价水平。因此，一项政府投资的出台，必然是基于对当前社会经济形势的把握和考虑，带有明确方向的战略目标：它要么用于抵御外来经济冲击，熨平宏观经济的周期性波动；要么用于提高国民素质，提高社会的劳动生产率；要么用于优化社会投资结构，实现产业结构转型升级；要么用于提高国民的基本公共服务水平，增进国民福祉等。因此，政府投资具有战略性的特征。

5．非营利性

政府是非营利的，所以政府投资应当也是非营利的，或者是低营利的。私人投资的目的是实现收益最大化，尽可能用最小的成本获得最高的回报，这是由资本天生的逐利性决定的，但是政府投资有所不同。政府投资是国家将部分社会资源用于公共领域以满足社会公共需要，它更多追求的是社会效益最大化，而不是投资收益最大化。从成本—效益的角度来看，有时候政府投资甚至是零（经济）利润的。因此，西方学者大多认为，政府投资具有非营利性。公共性是非营利性的根本原因，外部性是非营利性的直接原因。但在现实中，政府并不总是“大公无私”的，政府投资在许多国家不仅是营利的，还是盈利的，非营利性名存实亡。当然这可能与一国的经济体制、经济发展水平、财政状况等因素有关。

导读资料：中国财政非营利化水平连降六年

中国社会科学院于2013年7月3日发布《中国公共财政建设报告2013》（全国版）。该报告显示，自2007年以来，中国公共财政建设综合指数呈升高态势，财政的公共化程度明显提高。不过，其中的一项重要指标——财政非营利化的水平却连续6年下降：2013年财政非营利化指标得分为63.28分，相较2007年累计下降13.46分，累计降幅达17.54%。

报告称，由于中国当前的公共财政建设在计划经济向市场经济转轨的背景下进行，政府与市场的分工逐渐明晰。在市场经济条件下，政府不能以追逐营利为目的，而只能以社会公共利益为目的和最终归宿。财政资金从竞争性领域退出，实现非营利化是经济体制转轨对公共财政建设的具体要求。

资料来源：庞无忌.中国财政非营利化水平连降六年.中国新闻网，http://finance.chinanews.com/cj/2013-07-03/4999482.shtml，2013-07-03.

2.2.4 政府投资的影响因素

公共选择理论告诉我们，在民主体制下，选民会在一定程度上影响政府官员的意志和行动。选民也即纳税人，他们作为政府投资的“真正出资人”，基于自身认为的“需要”，对政府投资与否以及投资的数量、投资部门、投资地区、投资行业进行投票，从而决定着最终政府投资的规模和结构。因此我们说，政府投资受到了公共选择的影响。

另一方面，公共选择理论也告诉我们，出于一己私利，又或是政治派系斗争，政客们可能做出与公众民意不相符甚至相违背的政治决策。政府投资也会如此，它可能是某个政治家的主观意志的产物，也可能是不同政治力量相互较量的产物。这是由政府投资的主体特殊性决定的。

但是，不管是由选民来作主，还是由政府官员来作主，在政府投资政策出台之前，决策者必然会经过一番理性思考，根据当前的社会经济形势论证政府投资的可行性和必要性，预测和估计可能产生的政策效果，然后依此确定政府投资的规模和结构。一般情况下，决策者会考虑以下几种因素：

1．资金来源

政府投资是政府对社会资源的再分配，而在一般市场经济条件下，这部分资源大多来自财政收入，其中主要是税收收入。充裕的资金来源，是政府投资能够实施的首要前提。没有财政收入作保障，政府投资便是无源之水、无米之炊。因此在投资之前，政府决策者必须考虑本国当年的财政收入状况，“有多少钱办多大事”，若有必要还需考察通过发行国债、增发货币等其他非正常途径创收的潜力有多大。近年来，大部分国家尤其是以美国和欧盟为代表的西方发达国家，由于受到欧洲债务危机和美国债务危机的影响，财政状况十分严峻（如附表2所示），入不敷出的财政预算早已无法满足日益增长的政府投资需求，因此从某种程度上说，一国的财力大小，直接决定了本国政府投资的规模。

2．经济运行情况和国际经济环境

政府投资作为社会有效需求的一部分，必然会直接或间接地对本国经济产生“乘数”影响。因此在制定投资政策之前，政府必须全面了解当前国内及至全球经济的运行情况，从数据上发现当前经济发展存在的问题，并预测将来可能遭遇的各种风险或冲击，从而决定是否有必要利用政府投资对经济进行宏观调控。当经济增长疲软时，增加政府投资可以拉动经济，创造就业；当经济增长过热时，减少政府投资可以抑制通货膨胀，控制泡沫。当产业结构不合理时，有针对性的政府投资可以扶持弱势产业的发展。譬如20世纪30年代，为了克服自然条件变化和经济危机对农业发展的不利影响，美国政府采取了一系列针对农业的投资政策，包括大力兴建水库、堤坝等农业基础设施，支持与农业相关的教育科研工作等。总而言之，政府投资作为政府的宏观调控工具，具有很强的灵活性。通过调节政府投资的规模和结构，可以为宏观经济保驾护航。

3．国民福利和国民需求

政府投资，是为了发展经济；而发展经济，是为百姓谋福利。因此，决策者必须确保每一项政府投资都能有利于提高国民福利，有利于满足全体或部分国民的特定需求，这是制定政府投资政策的基本出发点。马斯洛需求层次理论（Maslow's hierarchy of needs）将人的需求分成五个层次，由低到高分别为生理需求（Physiological needs）、安全需求（Safety needs）、社交需求（Love and belonging）、尊重需求（Esteem）和自我实现需求（Self-actualization）。在现代经济社会，随着生活水平的提高，人们的福利需求正不断丰富且向更高层次发展，这要求政府投资的作用不仅要全面兼顾，还要更加有效。部分政府投资用于贫困地区和灾区建设以保障基本生活，部分政府投资用于国有支柱产业以增加收入和创造就业，部分政府投资用于基础设施建设以提高基本公共服务水平，部分政府投资用于医疗、卫生、住房以改善民生，部分政府投资用于教育以提高国民素质，部分政府投资用于生态环保以提高宜居水平。

4．社会和谐

社会和谐，是一种理想的社会状态。根据我国的定义，社会和谐的含义包括个人自身的和谐，人与人之间的和谐，社会各系统、各阶层之间的和谐，个人、社会与自然之间的和谐，整个国家与外部世界的和谐（荣长海，2005）。政府投资作为一项公共政策，必须有助于基本公共服务均等化，有助于实现公平正义，有助于社会和谐。当贫富差距较大时，可以向富人征更多税并用于扩大政府投资，投资收益为全民共享，在一定程度上缓和不同收入阶层的矛盾；当行业间收入差距较大时，政府投资应当更多地惠及低收入行业，为职工提供更高水平的医疗、住房、教育等福利；当区域发展不协调时，政府投资可适当调整方向，加大对落后地区的投资力度，扭转“马太效应”所导致的地区差异不断拉大的趋势，缓和地区矛盾。在我国，地区发展差异主要体现在“东富西贫”和城乡二元结构两个方面。出于社会和谐的考虑，我国的政府投资有必要向中、西部落后地区和农村地区倾斜，以缓和东西矛盾和城乡矛盾。

导读资料：基本公共服务均等化

基本公共服务均等化是指政府要为社会成员提供基本的、与经济社会发展水平相适应的、能够体现公平正义原则的大致均等的公共产品和服务，是人们生存和发展最基本的条件的均等。从我国的现实情况出发，基本公共服务均等化的内容主要包括：一是基本民生性服务，如就业服务、社会救助、养老保障等；二是公共事业性服务，如公共教育、公共卫生、公共文化、科学技术、人口控制等；三是公益基础性服务，如公共设施、生态维护、环境保护等；四是公共安全性服务，如社会治安、生产安全、消费安全、国防安全等。这些基本公共服务做好了，才能使全体社会成员共同享受改革开放和社会发展的成果。

资料来源：张翠英.城镇化促进经济发展的作用机制研究.现代商贸工业，2010（2）.

2.2.5 政府投资的理论基础

政府投资是一项以政府为主导的社会投资，是政府干预经济的重要手段。在现代经济学的发展史上，有许多传统经济理论对政府投资进行了充分的论证，譬如有市场失灵理论、凯恩斯主义的国家干预理论、经济发展阶段理论、瓦格纳法则、政府投资利润最大化原则等。下面将逐一进行阐述。

1．市场失灵理论

在相当长的时间里，自由市场经济理论都是西方经济学的主流思想，代表人物有亚当·斯密、李嘉图、马歇尔、哈耶克等（廖家勤，2012；平狄克，2012）。自由市场经济理论认为，市场是经济资源配置的有效手段。市场中存在一个自我调节机制，使市场价格总是朝着均衡的方向变动，社会生产自动达到出清，并实现充分就业。简而言之，市场的趋势总是出清的。当市场价格高于均衡水平时，供大于求，存在过剩现象，由于产品滞销厂商不得不降价（至均衡水平为止）并减产；当市场价格低于均衡水平时，供不应求，存在短缺现象，由于产品脱销厂商会乘机提价（至均衡水平为止）并增产。这一市场机制就是所谓的“无形的手”。因此，自由市场经济理论一直主张自由放任思想，强调市场自发运行可以自然而然地达到帕累托最优状态，而不需要任何形式和内容的政府干预。

然而，1929年爆发的世界经济危机促使学者们开始反思，市场自发运行是否总是有效?单靠市场是否足以调控经济?在此基础上，市场失灵理论逐步形成。其主要内容是市场的资源配置功能不是万能的，市场机制有着自身固有且无法克服的缺陷，需要依靠政府干预才能解决。一般来说，市场失灵主要表现为以下六个方面：

（1）公共产品。

生活中常见的公共产品有灯塔、国防、公安、司法、公园、道路、环保等，这些产品兼具非排他性和非竞争性（萨缪尔森），容易产生“搭便车”行为，他人不付费便可享受到该产品带来的好处。所以在自由市场中，没有任何厂商愿意生产公共产品，他们只愿意生产私人产品（以追求自己的利益）。由此导致公共产品的零供给，这一结果是对经济的发展没有效率的。这时需要政府介入，由政府向潜在“搭便车者”征税，再将税收用以生产和提供公共产品。

（2）外部性。

外部性容易导致成本或收益的外溢。当存在正外部性时，经济行为者的收益小于正常收益；当存在负外部性时，经济行为者的成本小于正常成本。英国经济学家庇古曾举过一个经典例子“火车与庄稼”：一片农田种着麦苗，有条铁路刚好穿越这片农田，每当火车经过时，蒸汽机车喷出的火星溅到庄稼上，给农民造成了损失。但是铁路公司并不用向农民赔偿，因为法律规定铁路公司可以使用蒸汽机。但是它的负外部性使农民承受了不合理的成本费用，可能会使农民不愿意继续种田。这一问题是市场自身无法解决的，需要政府干预——政府可以向铁路公司征税并将税收用于补贴农民的损失。

（3）规模报酬递增。

微观经济学（平狄克，2012）认为，规模报酬递增意味着厂商规模越大，其在生产上越经济，因此也越容易产生自然垄断。在现实中，供水、供电、通讯、能源等行业常常如此，存在着一个或少数几个规模庞大的垄断厂商，他们大多会通过提价和限产以实现利润最大化，但同时也带来了无谓损失（使经济损失效率）。市场对此无能为力，因而也需要政府干预，即实行价格控制（最高限价）。如图2-5所示，由于存在规模经济，自然垄断厂商的平均成本AC随着产出的增加而不断下降；根据边际平均关系，MC曲线必然位于AC曲线下方且同是单调递减的。在自由市场中（政府不加管制时），垄断厂商定一个高价Pm，生产一个低产量Qm，带来了较大的无谓损失。政府干预的最佳方案是将价格控制在Pr，使产量尽可能大到正好不至于将厂商赶出市场，垄断利润为0，无谓损失有所下降；而若价格控制在竞争价格Pc，厂商将赔本并退出生产。

（4）风险和不确定性。

在自由市场中，风险无处不在、无时不有，任何经济活动都带有风险和不确定性。对于厂商而言，它在做出生产决策之前，必然会对产品价格形成一个心理预期（估计），再据此推算出利润最大化产量。然而由于市场中的不确定性因素，产品最终的实际价格与预期价格会有所偏差，给厂商造成了利润损失。如此由价格信号失真导致的资源配置失效，也是市场失灵的表现之一。此外，现实中厂商的风险承受能力都是有限的，因此对于那些风险较大的行业，如航天工业、核工业、超大型基础设施建设，厂商们大多望而却步（不参与生产），由此导致相关行业产品的供给不足，这时就需要政府来予以弥补。

（5）社会分配不公。

在收入分配层次中，初次分配是按照各种要素主体对产出的直接贡献大小来进行利益分配（给予货币补偿），这些贡献一般指由产品形成相关的生产要素提供，如劳动力、资本、原材料、土地等。从公平和效率的角度来看，初次分配强调效率原则，一味注重经济公平，有违社会公平。原因在于，不同社会成员间的资源禀赋本就多寡不一，在经过初次分配之后，这个差距又进一步被拉大了，由此导致了富者越富、穷者越穷的“马太效应”，进一步的贫富分化又会引发贫困、社会冲突等社会不安定因素。这是自由市场低效率的又一表现。要想克服这一问题，缩小贫富差距，需要政府利用公共权力强制实施再分配，可行的政策工具有财政税收、价格调控、社会保障等。

（6）宏观经济总量失衡。

宏观经济学（曼昆，2010）认为，市场经济中的宏观经济总量包括总供给、总需求、物价、就业、消费、投资、出口等诸多因素。宏观经济总量失衡是一种非均衡的经济状态，具体指供求失衡以及由其引发的通货膨胀、失业、经济危机等问题。凯恩斯学派认为，在市场放任运行时，上述问题几乎是无法避免的，原因有三：其一，在市场中，厂商生产产品，形成供给；消费者消费商品，形成需求。两者几乎是在不同的时间和空间上进行，没有产生足够的契合，由此容易导致供给和需求脱节。其二，经济主体都有各自的利益诉求，当他们的利益相冲突时，便产生了竞争关系，譬如同处一个行业的垄断厂商。为了占有更多的经济利益，理性的经济主体会打破市场均衡时的默契（安分守己）转而采取竞争性策略。如此的个体理性会导致市场整体的非理性，从而破坏了总量均衡。其三，市场是复杂多变的，任何经济主体都很难对市场有完全的认识或精确的估计。由于所拥有信息的不完备性，经济主体的行为决策无法真实反映市场均衡的要求。因此，要克服宏观经济总量失衡，需要发挥政府的经济调控职能。

2．凯恩斯主义的国家干预理论

凯恩斯主义源于1936年凯恩斯（Keynes）的著作《就业、利息和货币通论》，并自此取代了经济自由主义而在西方经济学中占据主导地位。与新古典主义经济学派不同，凯恩斯主义认为“看不见的手”并不存在，社会生产不会自动趋于出清，经济资源不会自动实现有效配置，社会就业也不会自动实现充分就业。原因正是市场不是万能的——存在“市场失灵”，市场自由放任运行，会导致公共产品的“免费搭车行为”、外部性、规模报酬递增下的自然垄断、风险与不确定性、贫富差距、宏观经济总量失衡等市场自身无法克服的问题（廖家勤，2012）。

因此，凯恩斯认为政府不应仅仅充当“守夜人”的角色，而要采取各种手段，加强对经济的干预。凯恩斯主义的主要观点有以下三点（胡代光，2004；廖家勤等，2012）：

（1）有效需求决定经济增长：生产和就业的水平取决于总需求水平。有效需求不足是经济衰退的主要原因。政府扩大公共支出，包括公共消费和公共投资，实行扩张性的财政政策，可以改善有效需求不足的状况，从而促进经济的稳定增长，实现充分就业。

（2）赤字财政政策不是“万恶”的：扩张性财政政策产生的财政赤字不仅无害，而且有助于把经济运行中的“漏出”或“呆滞”的财富，重新用于生产和消费，从而实现供求关系的平衡，促进经济稳定和增长。

（3）政府支出具有“乘数效应”：政府支出具有一种放大原始支出数额的连锁效应。增加政府支出会改变社会总需求从而使国民收入以更大比例增加；减少政府支出会使国民收入以更大比例减少。凯恩斯将这一现象称为政府支出的“乘数效应”。

3．马斯格雷夫（A.Musgrave）与罗斯托（W.Rostow）的经济发展阶段理论

马斯格雷夫和罗斯托基于世界各国的经济发展史（廖家勤等，2012），提出了著名的经济发展阶段理论。该理论将一般国家的经济发展分为不同阶段，并着重关注各个阶段中财政支出的主体——政府所发挥的作用。换言之，经济发展阶段理论研究的是经济发展阶段与政府支出之间的关系，最后得出在不同发展阶段下，政府支出的力度和方向有所区别，也即政府支出的规模和结构不同。

马斯格雷夫把经济发展划分为三个阶段：初级阶段、中级阶段和成熟阶段，把支出划分为公共积累支出、公共消费支出和转移支出，并探讨了各类支出在不同阶段的变化情况。由于本书所关注的政府投资属于公共积累支出，因此这里重点考察公共积累支出在不同经济发展阶段的情况。

在经济发展的初级阶段，交通、通讯、电力、矿产、能源等基础设施较为薄弱，而这些资源在国民经济中具有极其重要的地位，是一国经济实现发展的基本条件。但是，由于外部性的存在，私人投资大多不愿进入（投资收益容易外溢），因此需要政府作为投资主体为经济发展和私人投资提供基础资源保障。所以在初级阶段，公共积累支出需要保持较大规模并占社会投资的主体地位，方能实现经济快速发展。

在经济发展的中级阶段，经济发展达到一个较高水平，国民财富也随之大幅增加；经过长时间的建设和积累，基础设施不断趋于完善和饱和，投资环境变得更加优越。基于上述条件，私人投资迅速发展，开始在国民经济中扮演着越来越重要的角色。从数据上看，私人投资占社会总投资的比重会逐步上升，并逐步超越政府投资成为社会投资的主体。因此在这一阶段，公共积累支出仍将保持较大规模，但是增长速度会慢于私人投资，占社会总积累支出的比重随之下降。另外，公共积累支出的方向也会有所调整，开始注重生态环境的保护和治理，以避免继续“用污染换发展”。

在经济发展的成熟阶段，国民收入水平达到了前所未有的高度，人们变得不再那么看重GDP增长了多少，转而关注个人生活质量提高了多少。因此，医疗、卫生、住房等民生领域的公共积累支出会大幅增加，以增进国民的经济福利。此外，经济发展了，需要的基础设施也就更多，再加上原有的旧基础设施需要翻新，因此基础设施领域的公共积累支出会明显增加。再者，国民经济的持续稳定增长，有赖于人力资本和技术资本的积累，因此教育、科研等领域的公共积累支出也是十分重要的。总之，在经济发展的成熟阶段，公共积累支出的增长率会有所提高。

美国经济学家罗斯托在他的著作《经济成长的阶段》（1960）和《政治和成长阶段》（1971）中，将一个国家的经济发展过程从前到后分成六个阶段：传统社会阶段、准备起飞阶段、起飞阶段、走向成熟阶段、大众消费阶段和超越大众消费阶段。如图2-6所示，一国的经济产出与公共投资密切相关。在经济发展的每一个阶段，都需要一定水平的公共投资存量，经济发展水平越高，需要的公共投资存量就越多，两者成正相关关系。或者说，随着经济不断发展，既定的公共投资存量总会成为经济继续发展的约束或限制；要使经济向更高层次发展，就必须增加公共投资的存量，否则经济会有下滑的可能。

4．瓦格纳法则

瓦格纳法则是一个以20世纪80年代德国经济学家瓦格纳命名的财政支出增长理论。瓦格纳在对当时西方主要发达资本主义国家的发展数据进行研究后发现，“当国民收入增长时，财政支出会以更大比例增长；随着人均国民收入水平的提高，政府支出的相对规模将会提高”。这是瓦格纳法则的主要结论。

瓦格纳将政府支出的增长归因于国家职能扩大。正常情况下，国家职能包括对内职能和对外职能。其中对内职能有政治统治职能、社会管理职能；对外职能有保卫职能、交往职能、维和促发职能。不管是哪项职能，都离不开一定的财力支持（廖家勤等，2012）。瓦格纳认为，随着社会经济的进步，国家职能会不断扩大；换言之，就是国家（或政府）要做的事越来越多了，在社会经济中的角色越来越重要。瓦格纳将这一规律称为“政府活动扩张法则”。政府活动越扩张，需要的经费也即政府支出自然就越多。

进一步地，瓦格纳又认为国家职能的不断扩大，源于两个方面的原因。

（1）政治原因。

随着现代经济的发展和市场化进程的不断深入，国民参与经济活动日益频繁，不同个人或组织之间的经济联系越发紧密，整个市场像是一个以经济利益为纽带的复杂关系网。在这种情况下，不同经济主体之间更容易发生各种经济纠纷或争议，由此需要政府扮演“裁判”的角色，通过制定“市场规则”来规范经济主体的市场行为；当出现“违规”的情况时对相关主体实施惩罚。基于这一点，瓦纳纳认为政府需要不断加大对司法（法律和契约）、治安的投入，以维持经济秩序，这就意味着新的国家职能和更大规模的政府支出。

（2）经济原因。

现代国家的发展，其实是一个不断实现城市化的过程。城市化是社会经济发展的必然趋势。有学者做出统计，1800—2000年，全球人口增长了5倍多，其中城市人口增长了56倍，说明城市化是世界各国的普遍情况。瓦格纳认为，城市化带来了人口的大量聚集，也为政府带来了管理的难度（拥挤和外部性），政府不得不为此投入更多的支出。另外，市场在经济资源配置方面并不总是有效的，需要政府干预予以弥补。随着经济不断发展，经济中需要政府干预的地方（市场失效的地方）会越来越多，因此国家的经济调控职能必须不断加强。再者，国民对教育、娱乐、文化、保健、福利等方面的需求收入弹性是大于1的，也就是说，当人们的收入增加1%时，他们在上述方面的需求增加将超过1%。因此瓦格纳也认为，当国民收入增加一定比例时，政府将不得不以更大的比例增加支出，用以满足国民在上述方面的诉求。这就是政府支出增长快于GNP增长的原因所在。

5．政府投资的利润最大化原则

政府投资的最优规模（刘洋，2009）如何，一直都是学者较为关注的问题。著名财政学家道尔顿（1922）在《财政学原理》一书中提出了社会收益最大化原则，用于分析如何确定公共投资的最优规模。在此，笔者将借用该理论的研究框架，探讨政府投资的最优规模问题。

我们将政府视为微观经济学中的一个企业。与企业投资相同，政府投资会产生相关收益，同时也有成本负担。为了便于下一步分析，作如下定义：政府投资产生的总收益（TR）是政府投资为整个经济社会带来的好处，国民因其而享受到的福利改善总和；政府投资产生的总成本（TC）是政府投资为整个经济社会造成的负担，国民因其而付出的代价总和。根据微观经济学的一般原理（平狄克，2012），可以画出图2-7。横轴表示政府投资的规模，纵轴表示政府投资的总收益。由于政府投资的边际报酬变化（先递增后递减），总收益曲线TR向上倾斜且是凸的。其经济含义是政府投资总会带来正的收益，但是随着规模不断增加，政府投资的边际收益终会下降。总成本曲线是一条从原点出发的45度射线，这是由政府投资数量和成本之间的同比关系决定的。政府投资本质上是国家无偿占有一部分社会经济资源并进行重新配置。政府投资所用的资金，不管是来自税收收入、非税收入，还是来自借贷、增发货币，其实从根本上讲都是来自对社会公众现有或将来财富的索取，这也即所谓的“羊毛出在羊身上”。因此，1元的政府投资，必然意味着1元的社会成本，两者间1∶1的关系使总成本曲线TC与横轴的夹角为45度。

与企业相同，理性政府追求的是投资利润最大化。利润π=TR-TC，为总收益曲线与总成本曲线的垂直距离。在图2-7中，当政府投资规模大于F时，利润π<0，说明政府投资在经济上是无效率的；当政府投资规模小于F时，利润π>0。画出一条与TC相平行、与TR相切的切线，对应切点为A。那么在A点左边（［0，E］），利润π递增；在A点右边（［E，F］），利润π递减。因此，在A点处，政府投资实现了利润最大化，政府投资的最优规模为E。至此可知，政府投资不是越多越好，也不是越少越好，而是存在一个最优“度”，而且这个“度”在不同国家的不同社会经济情况下有所区别。因此，我们不可片面地追求政府投资，但也不能过分排斥政府投资，而应将政府投资控制在一个合理的范围内，最大限度地发挥它在社会经济中的积极作用。

（1）总成本曲线TC的变动。

刘洋（2009）认为，现实中TC与横轴的夹角应当为45度，原因在于可能存在的寻租或腐败现象会使1单位政府投资引起超过1单位的成本。但在这里，笔者是从资金来源的角度界定政府投资总成本的，1单位政府投资必然意味着1单位的资金索取，因此曲线TC的斜率保持为1。至于寻租或腐败因素，笔者将其置于政府投资产生成本之后考虑。或者说，寻租或腐败并不会带来政府投资总成本的增加，而会导致政府投资总收益的损失。

（2）总收益曲线TR的变动。

一方面，如上所述，由于现实中可能存在的寻租或腐败现象，政府投资往往不是按需要分配，而是按权力分配。相关资金没有用在“刀刃”上（甚至被个人中饱私囊），由此导致政府投资的配置低效或浪费（没有得到最大价值的利用），单位政府投资所能产生的收益下降，从而使曲线TR向下旋转。另一方面，经济发展以及事前决策与审批机制、实施中监管机制、事后绩效评价机制的完善，会极大地提高政府投资的边际生产率，使单位政府投资带来更多的社会收益，继而使政府投资处于更高的规模报酬递增阶段，曲线TR向上旋转。根据已有的研究，在一般情况下，政府投资的总收益曲线TR会随着经济发展而不断上升。也就是说，寻租或腐败因素对政府投资的负面效应会被经济发展和制度完善的正面效应所掩盖。

结合上述关于曲线TC和曲线TR如何变动的讨论，画出图2-8。政府投资总成本曲线TC仍是一条由原点引出的45度射线。随着经济的不断发展以及相关制度的日益完善，政府投资的总收益曲线不断上升，从TR1到TR2再到TR3（TR3>TR2>TR1），相应地，利润最大化的切点从A点移到C点再到D点。我们将所有与A、C、D相类似的切点连成一条曲线，并称之为政府投资的长期动态最优路径L。在L上的每一点，都代表着政府投资在某一既定时点下的最优规模。当然，L的斜率并不必然为正，它取决于总收益曲线TR的位置、形状以及移动幅度。在这里我们未能给出确切的结论。但是，根据前述的经济发展阶段理论和瓦格纳法则的一般认识，随着经济发展水平的上升，对政府投资的需求会不断增加。基于这一观点，我们认为政府投资的长期动态最优路径L是一条单调递增的曲线。

政府投资利润最大化原则具有很重要的现实意义，它对政府投资最优规模的探讨，为现实中各国的政府投资实践提供了可靠的理论依据。利用这一原则，既可以对已经发生的政府投资规模做出合理性评判，也可以对未来的政府投资政策提供指导性建议。

综上所述，政府投资作为政府支出的一种特殊形式，已经具备了扎实的理论基础。

其中，市场失灵理论为政府投资的存在和发展提供了最基本的理论依据。市场失灵是与生俱来的，单凭市场自身无法克服，需要借助于政府干预。而政府投资正是政府干预经济的常用手段之一。在此基础上，凯恩斯主义的国家干预理论进一步提出，政府投资会形成社会有效需求，从而对国民经济产生乘数效应，政府投资应当成为现代国家调控宏观经济的重要政策工具。市场失灵理论和国家干预理论，证明了政府投资的存在具有充分的合理性和必要性。

经济发展阶段理论则认为，政府投资与一个国家的经济发展程度有密切关系。随着经济的不断成长（初期—中期—成熟期），政府投资的侧重内容会发生变化，政府投资的绝对规模和相对规模会呈现出递增的趋势。更进一步，瓦格纳法则认为政府投资不仅会增长，而且会以比国民收入更快的速度增长，其原因在于国家职能的扩大以及国民对部分公共产品和服务的需求收入弹性大于1（富有弹性）。经济发展阶段理论和瓦格纳法则，证明了政府投资的发展具有充分的合理性和必要性。

前面四个理论说明了，政府投资存在是合理的，增长也是合理的，但是这并不代表政府投资可以无限制地扩大。政府投资的利润最大化原则告诉我们，任何国家的政府投资都存在一个与即时经济发展水平相适应的“最优度”，也即政府投资的最优规模。过度的政府投资会产生低效率（如挤占民间资本、产能过剩、资源浪费、低水平重复建设、泡沫经济等问题），不利于经济的健康发展；过少的政府投资会导致政府“缺位”，市场失灵无法得到有效克服。只有保持在一个适度的规模下，政府投资才能为社会经济创造最大的净利润。