第二节　灾后村庄重建规划的再认识

由国内外灾后重建规划实践案例研究可以发现，灾后村庄重建规划与常态的村庄规划建设有一定的区别，不能遵循固有的规划模式进行。突如其来的自然灾害往往会给区域的经济社会发展造成巨大的破坏和影响，灾后重建工作的任务紧迫而艰巨，救助、规划、工程、建设、管理等多项工作需要齐头并进，在较短时间内同时完成，使得灾后重建规划工作所强调的紧迫性与传统规划建设所固有的全局性、综合性、战略性很难协调，应在充分认清现实困境基础上，牢牢把握科学合理的思想理念。

一、灾后村庄重建规划与常态村庄规划的区别

（一）规划编制目标不同

目前常态的村庄规划是在以科学发展观为指导，全面贯彻落实城乡统筹发展战略的背景下而实施的规划行为。其主要目的体现在要素优化和整体提升两个层面。要素优化是指通过对村庄土地要素、资源要素以及劳动力要素的重整，建立起社会主义市场经济体制下平等、和谐发展的工农关系和城乡关系，实现城市与村庄的良性互动。如江苏省许多地区开展的万顷良田建设工程，其实质主要是通过重整村庄土地要素，推进村庄城镇化，实现新的城乡市场经济要素平衡。整体提升是指通过对村庄的空间布局组织以及基础设施、公共服务设施的建设，实现村庄“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的整体目标。相比而言，村庄灾后重建规划则更加偏重对受灾村庄的修复和新建，强调通过灾后重建的契机，使受灾村庄能够获得更加安全、可持续的发展环境。具体而言，一方面体现在对受灾空间环境的修复，对于灾民民居的重建或者加固修缮；另一方面体现在对村庄基础设施、空间居住环境、防灾减灾设施的优化提升。总之，使村庄能够在一定时期内迅速恢复到乃至超过灾前发展水平。

（二）规划编制重点不同

从规划逻辑的出发点比较，村庄灾后重建规划面临复杂的环境、紧迫的形势，重建的核心问题突显，像平息受灾村民不安的情绪，满足受灾村民灾损补偿的合理利益诉求，并且维系村庄居民原有的耕地、宅基地等产权属性等，是村庄灾后重建规划的重点内容。一切的工作均围绕灾区及灾民生活的重建，并且规划编制的成果必须具有极强的可操作性，需要在规划通过审批后的很短时间内加以落实。而常态村庄规划的重点则更倾向于村庄整体环境和发展的扩质提位，对规划成果的深度与广度有着一定的标准和要求，涉及村庄建设的方方面面，尤其是要考虑村庄整体建设的远期愿景，同时应避免规划成为一纸空谈，难以在近期具体落实建设。其规划的重点是为了推动村庄的现代化进程，提升村民生产生活水平。对于村民个体的利益诉求和村庄整体的发展往往要进行一定的平衡取舍，此时容易触及部分村民的短期利益。

（三）规划编制的技术依据及内容深度要求不同

从规划编制的技术规范比较，目前我国常态村庄规划编制已经形成一套相对具体完善的建设规划标准与范式。国家层面的，如建设部2007年出台的《镇规划标准》（GB50188-2007）、2008年颁布施行的《村庄整治技术规范》以及《城乡规划法》等法规和技术标准，对常态村庄规划的编制地位、建设背景、原则、规划层面以及重点内容的技术应对做出了概括和指导。此外，各级地方政府根据地区发展情况，也制定了符合自身条件的村庄规划编制标准，对各地区村庄规划的编制成果、深度、广度以及建设标准等方面提出了详细的要求和建设标准。

而灾后村庄重建规划相比较而言则缺少统一的国家建设规范，这也是各灾区实际情况不同所决定的。如汶川地震灾后重建当中，国务院颁布的《汶川地震灾后恢复重建条例》，奠定了灾区重建工作的方针政策和整体的重建基调。四川省针对灾区村庄灾情和震前发展特征，制定了《四川省“5·12地震”灾区村庄建设规划工作方案、内容与成果要求》的临时性建设标准，统一了灾区范围内重建过程中比较重要的技术难点的解决方案和建设标准。玉树地震灾后重建当中，青海省住房和城乡建设厅也根据地区实际情况制定了《玉树地震灾区镇（乡）、村庄重建规划编制内容深度暂行规定》，对村庄规划内容深度、建设标准等问题进行了统一的要求，使得重建工作的重点得到了进一步的明晰。但这些标准是在灾后重建初期紧急情况下制定而成的，来不及做更足够的研究和调查，所针对的问题也非常特定、有限，无法像常态村庄规划一样在常态机制下逐步研究和编制出一套具有可操作意义的全面的技术规范。

综合上述三点来看，尽管两种背景下的村庄规划存在较大差异性，但二者在规划的基本原理和方法等方面仍然存在一定相似性，灾后村庄重建规划可以说是常态村庄规划编制技术在特定阶段下的应对形态。

二、灾后重建规划的核心思想

灾后重建面临土地功能使用协调、经济发展战略制定、信息不充分情况下的决策、速度与质量的兼顾、多方利益主体博弈、公众参与、资金来源等诸多任务和挑战，需要更加科学理性的规划方法和全面系统的规划思想予以指导。

（一）构建多维度重建规划体系

多维重建规划体系在时间序列上强调渐进性，根据任务的紧迫程度，分阶段分层次逐步完成；在内容序列上强调系统性，包括重建工作体系、重建决策体系和重建保障体系。①重建工作体系中，政策研究包括资金需求、财政政策、税收政策、金融政策、土地政策、援助机制和其他政策的研究；统筹评估包括灾害范围评估、灾害损失评估、资金总体预算以及经济社会恢复能力评价等；重建工作时间紧迫，规划编制不可能按部就班逐项完成，而要三个规划系列同时协作进行，突出重点，突击难点，以保证规划的实际指导价值；规划实施要明确建设主体、建设程序、资金来源、资源配置以及具体建设中存在问题的解决方案等。②重建政策体系是引导重建工作按正确方向顺利开展的重要机制，目前我国灾后重建的相关政策储备很少，需要在恢复重建过程中创建科学合理的政策保障机制。需成立专项指导小组，在政策研究基础上建立和完善政策体系，并在实际工作过程中，根据具体实施情况及时准确地进行反馈、修正和补充。③重建保障体系方面，法律与监管体系是应急状况下总体上保障重建规划编制和实施顺利开展的重要前提。我国应对突发灾难的法律法规文件并不多，而且多是在灾害发生后紧急制定的，对于具体问题的解决，其指导意义尚存在一定局限。这就需要地方政府根据具体问题构建有针对性的配套法规，并在实践中进行修正和完善，形成具有弹性和张力的灾后重建法规保障体系。

（二）实践多主体参与的工作模式

重建问题归根结底是“人居”的重建，“以人为本”是最主要的，这也是新型城镇化建设的战略核心。只有将居民主体纳入重建中来，形成多主体参与的工作模式，才能彻底端正规划态度，保证重建工作能自始至终立足灾区环境的现实承载力和居民的现实需要。随着市场化程度加大，居民主体意识在不断增强，参与规划、决策、建设的意愿越来越强。但当前城乡建设中，普遍存在参与主体协作不够、居民主体性缺失的现象。灾后重建地域多为乡村，建设内容相对简单，主体规模较小，结构相对单一，思想上比较容易统一，更有利于多主体参与规划建设模式实践。灾后村庄重建多主体参与的重建工作模式要求在梳理政府、市场、社会、村民之间关系的基础上，寻求让村民发挥主体作用的有效机制，探索各主体之间如何通过互动与协作实现“多主体参与”这一行动目标。重建规划中在提升基层主体地位、实现自身现代化转型的同时，构建政府主体（责任政府）、技术主体（规划编制单位）和社会主体性（公民社会）的多主体互动平台。

（三）提升地域环境的修复层次

灾后地域环境修复是必要的，但是修复的核心不应是“恢复”，而应在于“提升”和“优化”，即改变过去那种以牺牲生态为代价的粗放型发展模式，在实现人居环境品质化建设的同时也要进行生态环境优化建设：①对受灾村点现状和变动趋势做科学判断，合理调整和整合乡村居民点，以提高土地利用效率、统筹土地利用关系；②进行基于生态安全性的功能分区，划定灾害防护避让区、生态保护维育区、自然保护区、村镇发展区等，针对不同分区采取不同的规划管理对策；③完善环境监测系统，提高环境监管能力，加强生态环境跟踪监测，做好污染治理和废物清理工作；④快速引进和推广国内外先进的生态建设技术，促使村镇实现飞跃性的可持续发展；⑤原址重建的村镇充分利用现有资源，变废为宝，建立以节能、节材为原则的资源节约型建设体系，促进循环经济的发展。

（四）重视民居建设差异性

灾后民居建设问题是重建工作的重中之重，因牵涉土地使用权、房屋产权等深层次因素而显得尤为复杂。不分灾前房产位置好坏、面积大小、质量高低，以一刀切模式进行回收、重建、分配的做法是万万不可取的。“不改变灾前百姓财富分布格局”是重建工作的首要准则，这不仅是遵守《物权法》《土地法》有关规定的需要，也是防止灾后次生“社会矛盾”和“管理冲突”的有效手段。因此，民居重建应该按照“标准体系构建—综合评估—建设模式选择—建设管理”的工作流程进行。其中，科学合理的标准体系构建和综合评估（住宅受损程度评估、灾前经济状况评估、主体经济能力评估、补偿资金等级评估等）至关重要，是后续工作顺利开展的基本依据，需要公开透明地进行。建设模式包括统一建设、自发建设、政府协助建设和混合建设等，模式选择需要根据评估结果和居民意愿进行，充分利用资金补偿机制引导，保证建设模式选择符合宏观需要。建设管理是引导民居建设遵守防灾、生态、集约等基本原则，实现可持续发展的重要保障。

（五）资金机制网络化运作

灾后重建带来的财政负担过重，会成为宏观调控中财政政策实施的障碍，影响地方经济的持续发展。灾后重建的良性发展要求摆脱对财政划拨的过度依赖，建立具有自主运作功能的网络化资金机制（图2-2-1）。在资金供给层面，财政资金是支柱，社会捐赠、金融资金和民间资金是补充，而产业恢复产生的后续资金供给是促进资金自主运作的关键。因此，一方面要尽量扩大财政资金的供给面，除了专项划拨之外，还可以采用债券发行、彩票公益、税收杠杆等渠道；另一方面要突出产业经济恢复的重要地位，在加快社区建设的同时，也要加快农业经济、特色产业经济和创新型产业经济的重构，以尽早恢复地区经济的自主发展。早期的应急救助阶段需要以财政资金作为主导支撑，但后续建设阶段财政资金应转变为引导支撑，逐步强化金融资金、民间资金的积极作用，这两项资金运作具有很大的灵活性和市场性，有利于降低灾区经济社会发展的依赖性，提高其自主恢复能力。

灾后重建规划是一个特别强调效率的工程。一方面，要尽快恢复灾民生活、生产系统，尽快重建商业基础设施，提供临时和永久性住房。如果政府机构反应不是很迅速，灾民也会自己动手重建家园，而这种重建方式和区域选择没有统一规划的协调。另一方面，花时间制订高质量的规划同样重要。新的规划很可能会永久性地决定受灾地区未来的发展包括土地功能、基础设施、生活安全、社区服务、城市形态设计等，需要稳妥慎重处理，不可片面求快。但是，规划工作如果耗时太久，就会影响其战略性协调作用，效果会大打折扣。比如美国新奥尔良重建规划的进程就因为滞后而广受诟病。因此，灾后重建规划无疑是一个速度与质量的权衡过程。