咨询报告二 美国对湄公河地区策略的调整及其对GMS合作的影响与对策

美国在奥巴马政府执政期间，为配合其“亚太再平衡”战略，从政治、经济和安全三个维度，对与中国国家利益高度攸关的周边地区——湄公河地区的策略进行主动调整。中美两国在湄公河地区的利益重叠问题凸显，并在该地区开始展开全面角逐。美国奥巴马政府调整对湄公河地区策略，对中国参与GMS合作影响巨大。尽管特朗普总统执政后，强调“美国优先”，悉数否定奥巴马总统之外交遗产，但在中美战略性竞争呈白热化之际，美国政府高调推出“印太”战略，而明显带有制衡中国的美国湄公河地区策略并未发生实质性改变。因此，全面分析奥巴马政府以来美国对湄公河地区策略的调整及其对GMS合作的影响，把握美国与湄公河地区国家关系的新变化，制定应对之策，对维护中国周边环境安全与稳定，夯实周边外交基础，进而推动“一带一路”建设，具有极为重要的现实意义。

一 美国政府调整前后对湄公河地区策略

（一）美国政府调整前对湄公河地区策略

政治上以“施压”策略为主。奥巴马政府之前，美国历届政府依靠其强大的综合实力，倾向于“单边主义”政策，向湄公河地区国家施压，以服务其全球战略部署。经济上制裁与合作并行。美国在对越南、缅甸等国实施制裁的同时，积极推进与湄公河地区国家的经济合作。安全上侧重传统安全领域。奥巴马政府之前，历届政府对湄公河地区安全策略都侧重于传统安全领域，以维持其战略利益与影响力。

（二）美国政府调整后对湄公河地区策略

政治层面“接触”与“施压”策略并行。美国政府通过“全面接触”策略，以加强与湄公河地区国家的关系。同时，通过向部分湄公河地区国家政府“施压”，以达到其预期目标。经济层面增强地区经济合作主导权。2008年，美国爆发金融危机，奥巴马政府随即将目光投向地区经济合作，试图以此带动美国经济发展。安全层面积极扩展新军事合作伙伴。奥巴马政府在巩固既有盟友关系的基础上，积极扩展新军事合作伙伴。

二 美国政府调整对湄公河地区策略的动机

（一）政治动机

一是重返湄公河地区，实现美国战略目标。奥巴马政府上台，湄公河地区成为美国“重返亚太”“亚太再平衡”战略的重要地区，对于实现美国全球战略至关重要。二是改善同湄公河地区国家的关系，影响其政治模式选择。通过调整湄公河地区策略，推动这一地区的民主和人权，继而长远影响其政治模式选择。三是制衡中国，进而遏制中国日益扩大的影响力。美国通过逐步介入湄公河地区，旨在遏制中国在该地区不断扩大的影响力。

（二）经济动机

一是改善金融危机之后美国的经济状况，开拓亚洲市场。美国对湄公河地区策略进行调整，大力开拓湄公河地区的市场，加大与各国在经贸方面的合作力度，试图通过对外贸易以减轻金融危机对其影响。二是加强相关国家对美国的经济依赖，扩大其经济影响力。通过对湄公河地区的国家进行直接的经济投资，使其开放国内市场，减少贸易壁垒，提升各国对美国的依赖度。三是削弱中国在湄公河地区的影响力，主导该地区的经济合作。美国希望借助推动亚太地区经济整合的高质量多边贸易与投资协议，削弱中国在湄公河地区不断增强的经济影响力，进而主导该地区未来经济合作的方向与标准，提升其制度话语权。

（三）安全动机

一是在传统安全领域，增强美国在湄公河地区的军事存在。一方面是以军事关系促进美国的安全利益，另一方面则是提升美国在湄公河地区盟友和伙伴国的军事能力，服务于其全球安全战略部署。二是在非传统安全领域，提升湄公河地区国家对美国的依赖。美国通过对湄公河地区国家一系列的援助，努力提升其对美国的依赖性。三是借助热点问题领域插手，维持对该地区事务的主导权。美国通过插手地区热点问题，一方面希望恶化中国在湄公河地区的安全环境，离间中国与湄公河地区国家的关系；另一方面希望借机介入相关国家事务，强化美国对湄公河地区的控制能力。

三 美国政府调整对湄公河地区策略的路径

（一）推进与改善同湄公河各国关系

一是政治层面，高层交往频繁。一方面，奥巴马政府加强在地区层次的多边对话；另一方面，美国频繁同湄公河地区各国进行双边高层对话。二是经济层面，多领域实施援助。其一，美国对湄公河地区的援助力度增大、援助效率提高；其二，援助领域不断拓展，除了经济援助之外，美国政府还强调对湄公河地区国家的智力支持。三是安全层面，给予安全保障承诺。首先，巩固与泰国的军事盟友关系，强调共同安全；其次，重点加强与越南的军事合作；最后，提升军事援助水平，与柬、老、缅的军事关系不断升温。

（二）加强在湄公河地区的制度建设

一是高度重视与湄公河委员会（MRC）的合作。湄公河委员会于1957年在美国主导下成立，美国与湄公河委员会的合作成为美湄关系中的重中之重。二是全面主导“湄公河下游倡议”。2009年，美国与湄公河地区国家召开首届“美国与湄公河下游四国外长会议”，正式提出“湄公河下游倡议”，旨在建立整合美国与湄公河地区国家间合作的新机制。三是美国与湄公河下游四国外长会议。当前，美国与湄公河下游四国外长会议已经成为美国与湄公河地区国家之间最为重要的双边援助渠道与合作机制。四是牵头组建湄公河下游之友。2010年，美国牵头组建“湄公河下游之友”，除湄公河地区五国外，美国还将日、韩、澳等军事盟友纳入其中，以增强其在机制建设中的话语权。

（三）加大对湄公河地区的软实力输出

一是增强价值观宣传，改善和重塑美国形象。奥巴马政府通过向湄公河地区阐释其政策、控制舆论导向、提供培训等方式缓解湄公河地区国家与美国的矛盾，努力提升美国在国际社会中的形象。二是干预相关国家制度选择，输出民主。奥巴马主张依赖外交手段，运用美国的软实力，以帮助湄公河地区国家的名义干预相关国家的制度选择，输出民主。三是实行青年领袖培育计划，培养亲美人才。“东南亚青年领袖计划”旨在提高地区内年轻人的领导能力并促进跨境合作，应对区域和全球挑战，同时加强美国与东南亚各国的关系。

四 美国调整对湄公河地区策略对GMS合作的影响

（一）提升了美国在湄公河地区的实际影响力

一是权力性影响力提升明显。在政治影响力上，美国与传统盟友的关系得到强化，并发展了一批新的伙伴国。在军事影响力上，美越军事合作取得突破性进展，美国在军事领域对越南“松绑”，并承诺向越南提供安全保障。二是非权力性影响力拓展显著。首先，美国在湄公河地区培养了一批“亲美”人才，而这些人在各国政府、商业决策过程中往往扮演着重要角色。其次，美国通过以青年为主的社会群体，成功输出民主与人权理念，进而扩大了美国模式及理念的影响力。最后，美国的湄公河政策重点投资方向为环境、医疗、教育和基础设施等民生领域，获得了湄公河地区民众的普遍好感，改善了美国的国家形象。

（二）加剧了GMS区域内合作的竞争态势

一是中美地缘博弈加剧。中美在湄公河地区的竞争是全方位的，既表现在军备竞赛、经济发展等“硬实力”领域，也表现在价值观、文化、社会等“软实力”领域，其核心是地缘博弈。二是中日经济博弈突出。安倍政府上台以来，在经济上，倡议“日本—湄公河伙伴关系计划”，接手美国放弃的跨太平洋伙伴关系协定（TPP）计划，推动建立不包含中国的贸易体系。三是其他大国竞争激化。湄公河特殊的地缘位置，使域外大国不断介入。亦有印度、韩国与澳大利亚等国纷纷介入。

（三）提高了中国对湄公河地区影响力投射的成本

一是政治领域，政治互信受损。美国在湄公河地区的“搅局”，致使中国与湄公河地区国家的政治互信遭到一定程度的损害，尤其是中越之间囿于“南海争端”，严重削弱了彼此间的政治互信。二是经济领域，项目成本上涨。在美国等西方国家的鼓动下，中国与湄公河地区国家的合作项目频频受阻，致使项目成本与风险不断上涨。同时，美国利用各类NGO向湄公河地区国家政府施压，提高了中方企业在湄公河地区的投资成本。三是安全领域，合作阻力增大。湄公河地区国家将美国视为保障其安全、平衡中国影响力的重要力量，致使中国与湄公河地区国家在安全领域的合作空间受到挤压，合作阻力不断增大。

（四）影响了中国“一带一路”倡议的推进

一方面，湄公河地区政府对“一带一路”倡议目的产生质疑。在美国等西方国家与NGO“推波助澜”的作用之下，湄公河地区国家对“一带一路”倡议产生怀疑，对中国快速上升的国力感到忧虑与恐惧。另一方面，湄公河地区民间对“一带一路”倡议项目设置阻碍。近年来，在具有西方国家背景的NGO支持与炒作之下，湄公河地区国家的资源民族主义和环境民族主义已经对GMS合作的推进造成了严重影响，他们频频对“一带一路”倡议项目设置障碍。

五 中国应对美国湄公河策略调整的对策建议

（一）加快澜湄合作机制建设

一是明确澜湄合作机制定位。面对湄公河地区日益突出的“机制拥堵”现象，中国可在国家层面制订合作机制整体规划，就中国参与机制的定位、主体、方式进行调整与指导，明确澜湄合作机制定位，这是提升其权威性与影响力的关键。

二是增进域内国家合作共识。在澜湄合作机制建设过程中，中国有必要始终坚持“共商、共建、共享”的合作理念，通过对话、谈判、协商等方式“求同存异”，努力寻找利益共同点、构建利益共同体，使合作项目真正惠及各方、惠及民生。

三是加快澜湄国家命运共同体构建。首先，建设责任共同体，澜湄合作必须切实维护地区和平稳定。其次，建设利益共同体，澜湄合作须不断提升澜湄各国的相互依赖程度，进而夯实共同利益基础。最后，建设人文共同体，充分利用各国文化相似性高的基础，不断推动人民友好交流。

（二）调整对湄公河地区援助策略

一是协调发展理念。中国与湄公河地区国家在发展理念上的差异成为影响合作能否深入的关键因素。对此，中国既要尊重当地的发展理念，也要积极宣传中国的发展理念与发展经验。

二是创新援助方式。中国要始终坚持一种“授人以鱼不如授人以渔”的“双向共赢”思路，加强彼此间在技术、管理、教育等领域的交流合作，充分发挥NGO在援助中的特殊作用，淡化援助政治色彩。

（三）提高对湄公河地区软实力投射

一是价值观层面，强调亚洲价值观。在价值观上，提出并推广不同于西方以民主、人权为代表的价值观，强调湄公河地区所共有并突出家庭、平等、包容、稳定与秩序等特征的“亚洲价值观”。

二是人文层面，培养“友华派”“亲华派”。中国有必要在湄公河地区培养一批“知华派”“友华派”“亲华派”。首先，加大汉语对外宣传与推广力度，培育当地民众的“中国情结”。其次，扩大留学生培养合作规模，使其回国后成为中国发展经验的宣传者与推广者。最后，加强对湄公河地区青年精英培训，向他们讲中国故事，传播中国经验。

三是社会层面，改善中国国家形象。一方面，形成中国政府、企业、民间组织、个人共同组成的多层次交往主体，发挥各主体优势，降低合作敏感性，构筑中国正面形象。另一方面，面向农村地区，开展修路、架桥、打水井、建医院与学校等公益活动，切实改善当地民众生活水平。

（四）注重澜湄合作制度建设

一是政治安全领域，构建安全合作框架。在传统安全领域，建立高层军事电话热线，加强军事对话与协商，提升军事援助力度。在非传统安全领域，建立相应的安全合作框架与运行机制。

二是经济发展领域，推动发展战略对接。一方面，各方必须加强在经济领域中宏观政策的互动与协调，促进贸易自由化和投资便利化；另一方面，推动各方经济发展战略对接，真正实现“共商、共建、共享”的发展之路。

三是社会文化领域，搭建文化融通平台。首先，文化融通机制建设应该释放民间参与热情，中国可通过推进“澜沧江—湄公河文化行”交流机制建设，借力民间社会的积极性与创造性。其次，丰富文化融通形式，利用佛教资源，加强宗教文化交流，以增进民间情感。最后，充分发挥高校、智库在文化融通机制建设进程中的引领作用。

（五）构建中美新型大国关系

一是积极促进中美战略沟通与协调。其一，两国政府能够认可并且尊重彼此所选择的发展制度、发展道路；其二，树立“合作共赢”的发展理念并在实践中积极践行，进一步推动务实合作。

二是有效缓解湄公河地区战略压力。中国可推动建立中、美两国与湄公河地区国家之间的三边安全对话平台，就各方所关注的问题进行开诚布公的探讨，有助于中美管控分歧、增信释疑，更有助于缓解湄公河地区国家“选边站”的战略压力。

三是共同助力湄公河地区民生发展。中国可就改善当地交通环境发挥自身在基础设施建设方面的优势，美国可就艾滋病、疟疾等疾病的防治发挥其在医药技术方面的优势，中美“合力”可有效推动当地民生发展，从而避免竞争所带来的“互输”局面。