第1章 《导论》：研究问题及其意义

欧盟共同外交与安全决策机制最早可以追溯到1947年英国和法国所签订的《敦刻尔克同盟条约》，其形成和发展始终伴随着欧洲一体化的进程。欧洲各国的安全需求是欧洲共同防务与安全机制演化的重要线索。尽管从短期看，欧盟共同外交与安全决策在欧洲一体化进程中的成效并不明显，但它的任何重要进展都将对欧洲外交与世界格局产生极为深远的影响。

一 问题的提出

本研究的主要问题是，欧盟能否通过外部矛盾的解决，促进共同外交与安全决策机制的发展？具体来说，推动欧盟共同外交与安全决策机制形成和发展的因素是什么？共同外交与安全决策机制能否有效弥合欧盟成员国之间的分歧？欧盟能否作为协调一致的国际行动体在世界舞台上发挥作用？

欧洲主要国家自二战结束后致力于通过建立政治安全合作机制来提高合作的透明度，和平解决争端并规制大国的行为，从而逐步培育一种欧洲地区安全合作的观念与制度，减少安全困境的困扰，推动欧洲新的安全框架的建立。但经过长时间的努力，共同外交与安全决策机制仍面临诸多问题，《欧洲防务共同体条约》、“普列文计划”和“富歇计划”相继失败。欧盟委员会前外交事务专员彭定康指出，“目前对主权的各种分享更多地体现在经济层面上。相对于经济一体化，在高级政治领域，尤其是外交与安全政策方面，欧盟还远未达到用‘一个声音说话’的程度”[1]。欧盟共同外交与安全政策远不像经济一体化那么协调一致，遇有外部矛盾和问题时，欧盟各成员国之间仍会遵循国家优先的原则，基于各自利益讨价还价。在当前背景下，欧洲通过“巴塞罗那进程”“东部伙伴关系”等强化对西亚、北非等周边地区的同化，试图继续以开放之姿，用经济的发达、文化的先进和制度的感召力扩大欧洲的国际影响，并在此过程中维系和拓展自身利益。[2]在对某些国际问题做出回应时，成员国有时基于共同价值观采取较为接近的立场，但也常常由于政见的严重对立而出现“欧洲分裂”的局面，比如在伊拉克战争中出现的“新欧洲”和“老欧洲”的分野。

欧盟共同外交与安全决策机制十分复杂，克里斯托夫·希尔（Christopher Hill）等人认为对于民族国家外交政策的解释相对比较容易，但对于具有政府间合作性质的欧盟共同外交与安全政策解释起来却很困难，因为它是一个复杂的国际行为体。[3]对于欧盟共同外交与安全政策的研究一般涉及三个层次：第一层次是各成员国的外交政策；第二层次是欧盟与外部世界的关系，即欧盟作为一个整体与世界各国和国际组织之间开展的外交行为；第三层次是高度一体化的欧盟总体对外政策。本研究主要侧重于第二层次的研究。以欧盟解决外部矛盾的决策主体、决策环境、决策议题、决策过程、政策工具和决策结果等为切入点，探讨欧盟共同外交与安全决策机制的形成、作用、特点和规律。《马斯特里赫特条约》生效后，欧盟共同外交与安全政策被列为欧盟的第二大支柱。相对于第一支柱，其在欧盟一体化整体蓝图中的地位值得深入思考和研究。欧盟建立以来的历史经验表明，欧盟内部的政治改革往往通过共同应对外部矛盾来推动。不管是希腊危机、欧债危机、难民危机、反恐斗争还是英国脱欧，欧盟最终总能找到一个解决办法，这种现象的不断重复以及由此引发的制度化革新行动，极大地促进了欧盟成员国一体化的进程。

二 选题的意义

欧盟共同外交与安全政策对欧洲一体化的深化和发展具有至关重要的作用。欧盟共同外交与安全决策机制的建立和发展已经经历了一个相对较长的过程，形成了较为完善和相对独立的制度架构与运作机制，因此对欧盟共同外交与安全决策机制的研究具有重要的理论价值和现实意义。

1.理论价值

至今没有任何一种理论对欧洲一体化的过程和实践给予全面而充分的解释和分析。主流国际关系理论往往关注国家安全和具有全球影响的国际安全机制，但对地区性安全制度的理论探究仍然较为薄弱。欧盟共同外交与安全这一议题突破了国家中心主义的藩篱，使安全研究不再只关注国家和军事问题，同时也是国际安全制度在地区层次上的一次重要试验。对这一问题的研究，将有利于安全研究在纵向上的拓展，将区域层次纳入安全议程，而且也会引发对于国家主权的内涵、国家与超国家机构的权力共享和分配等问题的思考。

欧盟共同外交与安全政策的发展过程，政府间主义理论和超国家一体化主义理论之争一直贯穿其中。一方面欧盟超国家因素在共同外交与安全决策中有所增长，而另一方面欧盟共同外交与安全决策机制仍属政府间性质，其根本属性没有改变。欧盟正通过在全球范围内的干预和共同行动来慢慢地增强其在世界上的影响力，并增强欧盟成员国对欧盟集体身份的认同。但在这一过程中，成员国在主权让渡问题上充满着矛盾和斗争，欧盟共同外交与安全政策仍然处于一个不断发展的过程之中。

新现实主义、新自由制度主义、理性主义和外交决策等理论都直接或间接将欧盟作为一个复杂的政治共同体进行研究，但由于欧盟内部存在众多的利益主体，因此不少学者从新现实主义理论出发对欧盟共同外交与安全政策的前景持悲观态度；也有学者从新自由制度主义和建构主义的视角来分析欧盟共同外交与安全政策，对这一政策的发展前景持乐观态度。因此从理论角度探讨欧盟共同外交与安全决策机制有利于拓宽欧洲研究的理论视野。

2.现实意义

弗兰瑟·卡迈隆（Fraser Cameron）曾指出，欧盟各国在全世界设有2000多个外交使团，拥有20000多名外交官，分别比美国多10倍和3倍，但无人说欧盟的外交比美国有效10倍。[4]研究欧盟的共同外交与安全政策能够对欧盟的国际地位和作用进行深入的反思，并有助于探究超国家框架的建构面临的现实困境。有论者指出：“欧盟业已掌握可观的对外政策手段和资源。但是，这些政策手段是否被实际使用，政策资源是否被转化成实际的影响力，还要看欧盟是否具备了一套高效的决策机制。”[5]欧盟共同外交与安全政策仍处于较低的发展阶段，但随着一体化进程的深化，作为政治联盟的核心，共同外交与安全政策存在的问题和各项制约因素会得到解决和消减，未来共同外交与安全政策的“共同性”将逐渐增加，从而使其真正成为欧盟在国际上增强影响力的重要手段，推动欧盟成为名副其实的“超级力量”。

首先，欧盟共同外交与安全决策机制的发展具有独特性。欧盟共同外交与安全决策机制的建立和完善主要是通过解决外部矛盾和问题来推动的。在欧洲经常存在这样的现象，一项政策的出台并非由内部因素来引导，往往是在应对外部具体矛盾时逐步形成的。这种依靠外部压力而进行的内部变革显示出欧盟政治一体化的独有特色，对它的研究没有现成的经验。

其次，通常情况下，欧盟的决策过程总是处于两难的境地。一方面它必须考虑各个利益主体，尤其是各个成员国的利益；另一方面又要满足合作的意愿，通过合作谋求共同利益的实现。从某种程度上讲，欧盟共同外交与安全政策的成功或是失败，取得突破和成就的多与少，都取决于精英的努力程度，依赖于制度建设的合理性和政策决策的有效性。而对于局外人来说这个体系过于复杂以至于难以理解。本研究尝试对这一复杂的政策过程进行梳理，对欧盟共同外交与安全政策发展的动力和决策精英的作用进行探讨，从而能够较为准确地把握欧盟对外政策形成的内在原因和发展趋势，有助于深化对区域一体化的发展规律的认识。

最后，通过对欧盟共同外交与安全决策机制的研究，把握其制定对外政策的过程，对于处理中欧关系具有重要的现实意义。欧盟共同外交与安全政策形成的过程，是一个矛盾斗争与协调合作交替变化的动态过程。欧盟本身的变动和演化，不仅影响着世界格局的走势，也影响着包括中国在内的与欧盟拥有广泛政治经济联系的主要大国，对欧盟政治和外交的研究有助于促进对中欧关系的理解，同时也有利于中国在了解欧盟运作体系的基础上，建构更加富有创造性的对欧战略和外交政策。

三 可能的创新与局限

1.可能的创新

第一，到目前为止，对欧盟共同外交与安全政策的研究主要集中在共同外交与安全各项政策上，涉及应对危机决策机制的研究比较少。本研究试图通过对欧盟共同外交与安全决策机制的研究，分析在危机发生时欧盟如何形成应对危机的对外政策，从而揭示欧盟共同外交与安全决策机制的发展规律和发展前景。

第二，本研究将关注《里斯本条约》生效后欧盟共同外交与安全决策机制的有效性和政治行动能力，从而研究欧盟在未来共同外交与安全制度进一步完善和深化的限度和发展的可能性，而目前理论界对这些问题关注不多。

第三，中国对欧盟的共同外交与安全决策机制是什么、如何运转、目标和发展前景如何的认识在某些方面还存在一些偏差。本研究力图提炼欧盟共同外交与安全决策机制的分析模式，将欧盟决策归纳为四种类型——立法型外交决策、倡议型外交决策、日常型外交决策和危机型外交决策，从而为今后研究欧盟的共同外交与安全政策提供一个新的视角，对政府部门的决策能够提供一些参考和帮助。

2.难点与局限性

本研究的主要依据是文献资料和官方公布的数据，由于外交决策具有一定的机密性，因此只能通过一些案例和欧盟公开的文件间接地对一些具体的决策机制进行研究。另外，欧盟涉及诸多欧洲国家，这些国家的历史、国情、政治生态、经济状况、语言和文化传统都有一定的差别，因此如何将国别政策与欧盟整体研究相融合，也是本研究面临的一个难题。

欧盟是目前制度化程度最高的地区主义实践，虽然它具有不可否定的代表意义和典型意义，但它对世界其他地区的适用性依然是值得质疑的。因此，本研究并非试图通过欧盟的经验而寻求总结世界地区主义运动的通用方法和路径，而是把目光局限在欧盟本身，试图通过观察和分析概括出欧盟发展的趋势、路径和前景。