第1章　绪论

1.1　研究背景

1.1.1　国外背景

国外对企业内部控制管理的普遍重视起源于“安然事件”（Michael L Ettredge，et al.，2006；Ivy Xiying Zhang，2007；Stefan Arping，Zacharias Sautner，2013；Cindy R Alexander，et al.，2013）。2001年11月，安然公司财务丑闻曝光，7个月后，美国世界通信公司再度爆发丑闻，由此引发的多米诺骨牌效应，造成了这一时期美国338家上市公司，总计4093亿美元的资产申请破产保护。同时，由于投资者对上市公司失去信心，美国股市连续下跌，共计损失约7000亿美元的市值。特别是2002年6月美国世界通信公司发生会计丑闻被认为彻底打垮了美国投资者对美国资本市场的信心（Zhongxia Ye，et al.，2013）。此类事件的始作俑者皆为公司的高管，而根本原因，在于公司治理和内部控制的缺陷。为了挽救投资者信心，避免类似事件的出现，2002年7月30日，美国国会紧急出台了公司改革法案《萨班斯-奥克斯利法案》（Sarbanes-Oxley Act，以下简称“SOX法案”），该法案是自1930年以来美国证券立法中最具影响力的法案。SOX法案的基本内容包括：明确CEO和CFO对财务报告真实性的责任；提出一系列完善公司治理、增强会计师独立性、加强对上市公司监管的措施和力度；加大对违背证券法律法规行为的惩罚力度；要求上市公司建立和完善内部控制并对内部控制进行评价。

其中，SOX法案的404条款明确规定：上市公司自行评估其内部控制的有效性，揭示内部控制的重大弱点，并将评估结论写入公司年度财务报告；同时，公司聘请的审计师要核实管理层做出的评估，并另行提出独立报告。404条款又被称为“弱点申报”条款。与此同时，404条款指出，美国本土的上市公司需要对2004年度内部控制做出评估，在2005年3月15日前将评估结论写入公司年度财务报告。已在美国上市的非美国本土公司，可以宽限一年，即从2005年开始评估，2006年6月30日前将评估结论写入公司年度财务报告中。截至2005年初，中国大陆在美国上市企业共计34家，包括中国铝业、中国联通、中化国际、中石油、中海油等一批国有企业，这些公司在麦肯锡、安永等国际咨询公司的帮助下，按照SOX法案的要求梳理、完善了自身的内部控制。

1.1.2　国内背景

近年来，国内各行各业陆续出现因内部控制不到位导致损失的案例，表明国有企业存在的缺乏风险意识、缺乏决策监督、缺乏管理控制等系列问题会给国有资产造成巨大损失，而这也是国内企业监管机构下决心完善内部控制、建立完善风险防范内部控制体系的重要原因（洪武坤，2012；李皓，2016；程新生，等，2018；朱炜，等，2019；曹越，等，2020；王新华，等，2020；郭檬楠，等，2021）。

我国制定并颁布了一系列内部控制评价指引相关文件共同构成了我国企业内部控制规范体系，如图1-1所示。

2010年4月，财政部会同证监会、审计署、银监会、保监会等部门制定了《企业内部控制应用指引第1号——组织架构》等18项应用指引、《企业内部控制评价指引》和《企业内部控制审计指引》，连同2008年5月发布的《企业内部控制基本规范》，共同构建了中国企业内部控制规范体系。《企业内部控制基本规范》规定2010年1月1日由境外上市公司先期执行，2011年由境内上市公司执行。企业内部控制配套指引自2011年1月1日起在境内外同时上市的公司施行，自2012年1月1日起在上海证券交易所、深圳证券交易所主板上市公司施行，在此基础上，择机在中小板和创业板上市公司施行，鼓励非上市大中型企业提前执行。执行《企业内部控制基本规范》及企业内部控制配套指引的上市公司和非上市大中型企业，应当对内部控制的有效性进行自我评价，披露年度自我评价报告，同时应当聘请会计师事务所对财务报告内部控制的有效性进行审计并出具审计报告。德勤会计师事务所从2009年开始，对国内上市公司的内部控制实施状况进行跟踪调查，发现就企业内部控制水平而言，海外上市公司的水平最高，其次是国内的上市公司，随后是其他未上市的大型企业，中小企业的内部控制建设最为薄弱。内部控制是对企业业务流程的再造，执行企业需要增设专门岗位和专业人员，制定相应流程。建立以基本规范为统领，以评价指引、应用指引和内部控制鉴证指引为补充的内部控制标准体系，以法制为推动、以企业实施为主体、以政府监管和社会评价为保障、以各方面积极参与为促进的内部控制实施体系。许多国家通过立法强化企业内部控制，使其日益成为企业进入资本市场的“入门证”和“通行证”。研究结果表明，内部控制存在缺陷，是导致企业经营失败的重要原因。我国境外上市公司纷纷花巨资（聘请海外机构做设计，需要5000万元左右；而请国内公司做设计，需要500万元左右）聘请海外机构设计内部控制制度，以适应上市地的监管要求。例如，美国SOX法案第404条款强调，上市公司内部控制活动的操作流程都必须被清楚地定义并保存相关记录，任何一个岗位的职务、职责都应描述得一目了然，在对交易进行财务记录的每一个环节都应有相应的内部控制制度，并指出内部控制的缺陷所在。它还特别规定，上市公司管理层负有建立和维护内部控制系统以及保证相应控制程序充分有效的责任，编制的年度报告须包括内部控制报告，体现管理层对最近财政年度末对内部控制体系及控制程序有效性的评价，并由担任公司年报审计的会计师事务所对其出具评价报告（但不作为一项单独的业务）。

2010年11月，北京市国资委发布《市国资委关于进一步加强市属国有企业内部审计工作的指导意见》（京国资发〔2010〕34号），目的在于加强企业内部控制制度建设，促进完善公司治理，提高经营管理水平，增强风险防范意识，审查和评价企业的经营活动、风险管理及内部控制的适当性、合法性和有效性。北京市国有企业自2012年开始相继开展内部控制体系建设工作，经过内部控制建立与试运行后，2019年12月，国资委印发文件《关于加强中央企业内部控制体系建设与监督工作的实施意见》（国资发监督规〔2019〕101号），强调各中央企业要落实防范化解重大风险和推动高质量发展的决策部署，充分发挥内部控制体系对中央企业强基固本作用，进一步提升中央企业防范化解重大风险能力，加快培育具有全球竞争力的世界一流企业。第一，应该建立健全内部控制体系，进一步提升管控效能，优化内部控制体系，强化集团管控，完善管理制度，健全监督评价体系。第二，强化内部控制体系执行，提高重大风险防控能力，加强重点领域日常管控，加强重要岗位授权管理和权力制衡，健全重大风险防控机制。第三，加强信息化管控，强化内部控制体系刚性约束，提升内部控制体系信息化水平，各中央企业要结合国资监管信息化建设要求，加强内部控制信息化建设力度，进一步提升集团管控能力。第四，加大企业监督评价力度，促进内部控制体系持续优化，全面实施企业自评，加强集团监督评价，强化外部审计监督，充分运用监督评价结果。第五，加强出资人监督，全面提升内部控制体系有效性，建立出资人监督检查工作机制，充分发挥企业内部监督力量，强化整改落实工作，加大责任追究力度。由此可见，北京市国有企业内部控制体系的建设及优化受到国资委等监管部门的高度重视。本书依据我国企业内部控制规范体系，以期帮助北京市国有企业实现内部控制常态化管理。