第二节 改革开放以来中国之治的制度社会学分析

（一）改革开放以来社会治理变革之理路

通过全面梳理相关文献发现，大多数涉及精准治理的研究主要是领域性研究，特别集中在贫困研究等领域，专门以精准治理为中心焦点的理论研究和实践研究目前仍很薄弱。从整体上看，精准治理方略是一个逐步凝练的过程，是以习近平总书记为代表的中国共产党人集体智慧“中国之治”的结晶，习近平总书记对此做了最重要的贡献。从学术史看，在习近平总书记提出精准治理方略以前，学术界更多是讨论中国治理的经验、模式、机制和变革。

渠敬东等学者基于中国改革经验的社会学分析，认为中国治理在1979—2009的三十年期间经历了从总体支配到技术治理的深度变革。他们看到了改革是从财政体制治理切入，从财政包干制迅速转换成了面向市场化的分税制，以双轨制为核心机制的二元社会结构开始向市场与权力、中央与地方以及社会分配的新格局重组模式。在这一转变过程中，中央和地方，个人与国家，国家、市场与社会之间的关系始终是三重核心关系。这三重矛盾关系推动了进一步的财税改革、市场改革、户籍改革、行政科层化治理改革，改革前的总体性支配模式已为一种技术化治理模式所替代。

这一研究的重要性在于，它提供了一个理解中国经验的合理框架和视角。基于此框架，产生了一系列关注改革开放前三十年国家治理的研究，包括渠敬东在内的好几位学者深入到地方法团（如张静）、乡镇企业（如渠敬东）、行政发包制（如周黎安）、项目制（如折晓叶、陈婴婴）、地方财政（如周飞舟）等领域的研究。[8]这些研究无一例外地都关注到了我国治理体制的理性化、技术化、工具化趋势。尤其是行政发包制和项目治国这两个概念反映了中国社会学学者对中国治理经验的新认识。这些概念既对接了科尔奈、华尔德等海外中国研究专家关于社会主义体制的研究，也总结和深化了中国经验的特殊性和普遍性。

在这些研究之后，关于中国治理经验的关注热度随着2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》出台而更加提升。随着中国国家治理体系和治理能力现代化成为战略性任务，“社会治理”的新提法取代了“社会管理”。学者们敏锐地注意到了这一变化的重大意义。夏志强指出，“国家治理的成败取决于国家治理的制度逻辑及其治理的有效性”。[9]何艳玲在《理顺关系与国家治理结构的塑造》一文中进一步指出，“体系”和“能力”的现代化意味着全局的变化，不是分开来看党、政府、经济、政治、文化、社会、生态文明等方面，而是以系统的方式来看。因此，“理顺关系”与“转变职能”之间存在着逻辑关系，“国家治理体系”是“国家治理能力”的结构性约束，“体系”是体系各要素的“关系”。[10]

这一研究如果推演下去，就会发现“能力”将会是“体系”内外各要素互动作用和关系扭力的派生物。自然地，这一分析逻辑必然会再次回到治理的工具、手段和路径上来，也就是说，与治理研究相关的视角，无论是“政党中心”视角，还是“科层组织中心”视角，抑或是制度视角，都无一例外地着眼于治理手段的理性化、工具化和技术化。范如国因此力求在全面深化改革视域下探讨社会治理体制及其机制创新。他认为，现代社会高度复杂而不确定，传统社会治理理论已无法应对，现代社会治理实质上是多层次的社会工程性设计与分析，应对的是“虚实二相”的复杂社会系统，这实际上是援用自然科学的新系统论和新控制论，围绕“总体设计”，通过各种的机制系统、目标系统、指标系统、战略系统、规划系统、预测与控制系统和治理模型，有效统合“顶层设计”和“底层设计”，在异质性治理主体之间实现中央主导的多中心治理体系运行。[11]

我们看到大量学者在治理子系统和结构机制方面进行了探究。折晓叶和陈婴婴从微观社会运作的层面探讨了“项目进村”背后的项目制分级运作机制和治理逻辑，从项目的表面“发包”“打包”“抓包”过程发现，“项目制”作为新旧体制衔接过程中对既得利益群体的补偿机制，为分级治理逻辑的汇合搭建了一个制度平台，国家公共部门正是通过公共品的供给，增加社会成员参与公共空间和公共治理的机会。[12]然而问题是，项目制本是一种公共产品供给机制，但在实现国家财政的专项转移支付，以及中央地方之间的分级治理的同时，却产生了一些意外后果，比如，“行政—政治—公司”的“三位一体化”可能会引发基层集体债务、部门利益化、体制系统性风险，公共权力可能变形为“项目权力”，条块部门由于固有的资金、技术和程序而形成项目利维坦，势必会影响整体的国家决策和国计民生。[13]

显然，中国改革开放确实带来了增量发展，但也带来了一定程度的系统风险。因此，“全面深化改革”势在必行。

（二）全面深化改革进程中的整体性治理要求

朱光磊认为，在习近平总书记主持下出台的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》等系列文件，赋予了“治理”概念在中国语境下更为崭新而明确的内涵，主要有八个方面：一是新治理观：调动一切积极力量参与社会建设；二是新职能观：以“两层次职责”丰富“16字职能”，变成了“宏观调控、市场监管、公共服务、社会管理、环境保护”的“20字职能”；三是新角色观：科学定位政府与市场的关系；四是新政社观：发挥社会组织在治理和服务中的积极作用；五是新政绩观：处理好经济建设与公共服务的关系；六是新审管观：以政府微观“确权”深入推进依法行政；七是新央地观：央地是关系调整向中央适度倾斜；八是新城乡观：以共享发展理念谋划城乡一体化建设。[14]

朱光磊所总结的“八新观”应该说是非常准确的。这八大变化在一定程度上说明了中国改革开放历经四十年的增量发展后，带来了体制上的系统风险，需要在国际国内新环境条件下加以应对和解决。因此，除了微观的治理机制研究以外，有学者也关注宏观的制度逻辑。陈进华认为，传统主流的西方治理话语消解了国家逻辑，与此相反，中国走的是以国家逻辑为主导的现代化治理体系，不是简单延续我国历史文化逻辑，而是坚持问题导向，聚焦我国社会主要矛盾的转化，形成面向人民之治的国家善治，是从系统治理的角度回应信息化、全球化带来的国家治理变量的重大调整。治理体系现代化的国家逻辑植根于社会与国家关系的基本矛盾运动，其逻辑进路并非单一，而是由市场、社会、国家等多元治理主体之间要素分层和功能重叠的协同系统，它既需依附于社会治理系统，也可通过主动培育和发展治理主体的多元路径来促进现代化发展。中国之治的经验就是，创造性地形成了“党的领导、人民中心、依法治国”相结合的“协同型”现代化治理体系。具体而言，治理体系现代化的国家逻辑呈现为四大层面：一是作为治理主体的国家逻辑；二是作为治理对象的国家逻辑；三是作为治理运行机制的国家逻辑；四是作为治理结构的国家逻辑。[15]

显然，治理体系现代化的国家逻辑自然走向是归于整合。竺乾威、胡佳、卢守权、曾盛聪等学者适时引介或主张“整体性治理”的观点。整体性治理是相对于传统官僚制（20世纪80年代以前）、新公共管理（1980—2000）而言的第三种公共管理范型，具有以责任与公共利益导向为理念，以无缝隙政府为组织结构，以一站式服务为运行机制，以线上联合式网络为服务手段等功能性特点。[16]曾盛聪提出了“政府融吸社会”的概念，他认为这是中国达致良政善治的真正逻辑所在，不仅仅是治理方法和途径上的“吸”（行政吸纳社会），还特别注重治理过程与结果上的“融”，能够做到政府与社会的协同化和整体化。[17]

走向整体性的治理，意味着打破条块的碎片化治理形式，用网络协调提供服务的方式增强整个治理制度的效率和公平。正如薛澜、张帆、武沐瑶认为，中国社会自1978年以来已经历了经济系统、产业结构、社会形态和治理体系几大转型。然而，在取得了重大经济成就的同时，也积累了不少问题与矛盾，政府效能（GE）、监管质量（RQ）和腐败控制（CC）等“全球治理指标”（WGI）等项目的治理水平提升仍比较缓慢。政府管理体制不完善、社会政策调整不到位等原因造成的城乡失衡、地区失衡和贫富失衡，已致使各种社会问题和矛盾凸显。[18]

显然，要做好面向整体性治理的治理体系和治理能力的现代化，关键还是在于“总体设计”到底由谁来做，如何切实地把顶层设计和底层设计有效结合，这在理论和实践两个层面都是最根本的问题。