诉调对接背景下司法确认的困境与出路

李硕

引言

面对有限的司法资源和人民群众的日益增长的多元化司法需求，司法确认对于推进诉调对接、加强社会治理具有重要意义。然而，由于立法粗略冲突，司法确认制度运行失范，冷热不调，甚至出现虚假司法确认。2022年1月1日施行的新《民事诉讼法》^[1]优化司法确认，扩大管辖法院范围。本文通过实证研究，提出统一立法供给规范，优化配套制度，加强虚假确认风险管理，助推非诉纠纷解决机制挺在前面，促进基层治理走向“善治”。

一、现状扫描：司法确认程序运行的实证检视

为展现司法确认运行面貌，本文以中国裁判文书网和天津法院案件数据为样本，进行宏观和微观实证研究。

（一）宏观纵览：以中国裁判文书网数据为样本

一是司法确认案件冷热不调。从全国数据来看，司法确认运行遇冷，案件数量与法院民商事案件、非诉调解案件数相去甚远，但局部火热，随着进一步深化多元化纠纷解决机制改革的号角吹响，各地法院大力开展诉前调解，全面推进司法确认。如自2013年至2018年，河北省全省法院诉前调解和指导调解案件37.28万件，司法确认1.08万件；浙江全省法院诉前引导调解48万件，调解成功33万件，办理司法确认16万件，两成左右的纠纷解决在立案之前。^[2]

二是突破适用范围为人民调解协议的限定。法官习惯性径行适用司法解释，将行业调解、行政磋商等纳入司法确认范畴，甚至涵盖当事人自行达成的协议和业已履行完毕的协议。

三是案外人救济非诉和诉讼程序并存。法院审查案外人申请撤销确认案件，有两种截然不同的路径：谨守非诉路径，审查撤销申请，作出裁定书；寻求诉讼路径，参照第三人撤销之诉审理，作出判决书。

四是虚假确认认定难。虚假确认原纠纷性质受限于司法确认不予确认和驳回申请负面清单，主要集中在民间借贷、劳动争议、离婚纠纷、继承纠纷、买卖合同纠纷等。主要包括无中生有型、重复索要型、虚增金额型、变造性质型、无权处分型五种子类型。虚假司法确认存在“当事人主张多、法官认定少”的困境，以证据不足、真实性无法确认为由不予确认或驳回申请，未正面直接认定虚假确认，导致高收益、低成本的问题。

五是虚假确认法律责任畸轻。虚假确认隐蔽性强，发现可能性低，认定标准高，认定后罚款、拘留、追究刑事责任所占比例微乎其微，违法成本低。当事人发现虚假确认可能暴露即主动撤诉，法官往往尚未查明而未加限制，亦有法官主动要求撤诉。成本收益失衡导致当事人为追求利益最大化而铤而走险。

（二）微观聚焦：以天津法院数据为样本

2016年，司法确认案件被列入上网公开的“负面清单”，为防止挂一漏万，本文依托天津案件文书信息共享系统，以天津基层法院司法确认案件为研究样本。法官在适用法律时，大多进行经验性或实用性修正。司法确认也遭遇“软执行”，选择性确认、实质性确认屡见不鲜。

一是调解机构集中。法官青睐确认具有权威性的调解机构促成的协议，司法确认案件数量与调解机构的权威性呈正相关。法院诉前联合调解委员会及交通、医疗调解委员会促成的调解协议进行司法确认的，占司法确认案件的96%。而法官对确认村委会、居委会、企业等调解委员会促成的协议持谨慎态度。

二是司法确认纠纷类型集中。法院设立诉前联合调解中心，组建交通事故、医疗、物业、家事等专业化诉前调解工作室。调解工作室促成的调解协议申请司法确认，导致纠纷类型集中。

三是申请人集中。司法确认案件不收受理费，为出于政策性考量批量处理案件打开方便之门。申请人为同一保险公司、物业公司、医院、商品房开发商等的案件司空见惯。

四是审查时间差异化。法院3日内作出裁定的案件占比高达97%，即调解即确认常态化。但对民间借贷等虚假确认高发领域的调解协议进行确认时，法院往往实质审查，审查时间较长。

二、抽丝破茧：司法确认程序运行困境的根源探析

程序运行现状往往是多重因素叠加，多方主体反复博弈和利益衡量的综合结果。司法确认运行偏离立法预期，不但要反思制度本身的内生因素，而且要深层分析司法环境、政策、司法者等外生变量。^[3]

（一）立法供给无统一标准导致适用结果千差万别

相关规定杂乱冲突，多套标准令法律实施者无统一章法可循。司法确认制度的发展经历了从酝酿提出到逐渐成熟的演变过程。2009年《最高人民法院关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》（以下简称《非诉讼衔接意见》）首次较为系统地规定了司法确认制度。2011年《最高人民法院关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》（以下简称《司法确认程序规定》）对司法确认进行了专门详细的规定，为案件处理提供了操作指南。2017年《民事诉讼法》以法律形式确立了司法确认制度，但较为原则，程序丰富细化有赖于一系列的司法解释和改革文件。2020年《民事诉讼程序繁简分流改革试点实施办法》（以下简称《繁简分流改革办法》）规定，在北京高院等15个高级人民法院辖区开展试点，优化司法确认程序。2022年新实施的《民事诉讼法》明确了司法确认的管辖问题，扩大管辖法院范围，但对于案外人救济程序、虚假司法确认预防仍有进一步探讨空间。多套标准导致“手表定律”，并且法律解释适用主体即法官多元化，天然具有发生冲突的内生性冲动。

1.适用范围相悖

人民调解协议属于司法确认适用范围已成共识，但行政调解协议、行业调解协议等是否属于司法确认适用范围尚存争议。司法解释采用开放式设计，将行政调解、行业调解、特邀调解、律师调解等均予以纳入。《繁简分流改革办法》规定人民调解委员会、特邀调解组织或者特邀调解员调解达成的协议可以进行司法确认。而2022年新《民事诉讼法》将适用范围限定于“调解组织”促成的调解。根据目的解释，司法确认适用范围被严格限定于人民调解协议。

2.审查方式冲突

审查方式经历了应当同时到庭—必要时到庭—应当同时到庭的演化，相关文件均属同一法律位阶，根据“新法优于旧法”，法院在审查时应通知双方当事人同时到庭。当事人到庭陈述更易让法官通过观察询问形成内心确信，作出正确判断，避免虚假确认。

3.管辖法院扩充

《司法确认程序规定》《多元化改革意见》以有密切联系的调解机构所在地为核心，赋予基层法院与派出法庭管辖权。^[4]而《民事诉讼法》规定管辖法院为基层人民法院。但《最高人民法院关于海事法院受理案件范围的规定》打破与法院级别严格挂钩的限制，将就海事纠纷申请司法确认调解协议案件作为海事特别程序案件由专门法院进行司法确认。《特邀调解规定》规定，委派调解由基层人民法院管辖。然而根据《繁简分流改革办法》第4条、《民事诉讼法》第201条的规定，管辖法院扩大到中级人民法院和专门人民法院。

4.救济途径粗疏

根据2022年新修改的《民事诉讼法司法解释》第295条和第378条的规定，司法确认案件，案外人不得提起第三人撤销之诉，当事人不得申请再审，但通过第三人撤销之诉救济的并非鲜见。根据该解释第372条的规定，当事人和利害关系人的救济均应通过提出异议，申请撤销确认裁定，但申请撤销程序的性质和程序皆未明确。

（二）成本收益失衡导致法官适用意愿低迷

法官作为理性经济人，在适用司法确认中亦会进行得失权衡。在适用司法确认中，法官有四种策略：调解协议规范，适用司法确认；调解协议规范，不适用司法确认；调解协议不规范，不适用司法确认；调解协议不规范，适用司法确认。假设，适用司法确认的收益（b），成本除固有成本外，还包括虚假确认导致的职业风险成本（c）和审查时间成本（e），只有当b-c-e＞0时，法官才有适用司法确认的积极性。

法院移植行政机关具有科层官僚性质的绩效管理制度，有些法院将司法确认作为简单案件，以极低的权重计入，收益（b）较小。司法确认作为程序的下游，其上游调解协议的质量直接影响下游适用意愿和司法确认的质量。然而调解质量参差不齐，有些调解员事实认定、证据审查素质不高，表述不够严谨，依据习惯等调解不符合法律规定，大大增加法官的审查时间成本（e）。在法官责任制的背景下，调解、确认全程免费模式减少了虚假确认的成本，费用降低大大刺激了民众的司法消费，进一步增加了法官的职业风险成本（c）。当调解质量堪忧时，利益天平的两端投入和产出失衡，b-c-e＜0，法官采用结果导向的实用主义思维，趋利避害，不适用司法确认，或转以考核权重较高的调解结案方式间接确认。

（三）主体认知偏差导致申请、告知、适用动机缺失

司法确认案件历经“纠纷形成—同意调解—达成调解协议—申请司法确认—适用司法确认”五个跳板，中间任何一环踏空，均影响程序适用率。其一，当事人不知道司法确认程序的制度优势，误以为程序复杂、收取费用等。其二，在对调解员进行调查时发现，调解依据习惯、道德等社会规范，尤其是熟人社会，德高望重的调解员依靠其威望化解纠纷，不一定符合法律规定等，调解员不愿告知司法确认，信息壁垒由此出现。其三，从法院角度看，有的法院认为，案多人少已让法官身心俱疲，司法确认将已非诉分流的案件引入法院，增加法官负担，导致不愿配备专门人员、场所等为司法确认创造条件。诚然，司法确认案件并非越多越好。司法资源有限，必须合理配置，司法确认程序应不缺位不越位。

三、理性回归：司法确认程序优化的修正优化

优化司法确认程序，应立足于司法确认性质分析和目标定位。从立法供给上，统一大前提，矫正程序运行失范问题。从配套制度上，规范调解协议，提高程序知晓度。推广线上司法确认，提高适用率。

（一）立足程序定位，统一顶层设计

“目的是全部法律的创造者，每条法律规则的产生都源于一种目的，即一种事实上的动机。”^[5]优化司法确认程序的逻辑起点是其法理性质和目标定位，否则程序就成了无源之水、无皮之毛，程序设计亦会南辕北辙。

1.立足司法确认目标定位

司法确认的目标定位在于高效、经济、快捷地定分止争，搭建诉讼与非诉之间的桥梁。通过司法审查确认、监督当事人合意，使之获取公法意义上的执行力。司法确认为非诉程序，在程序启动时当事人无争议，不采两造对立的结构，而是从职权探知主义出发，采用形式审查等略式程序，一审终局无审级救济。从比较法研究观之，赋予符合特定条件的非诉调解协议强制执行力已成共识。

2.统一司法确认法律规范

（1）明确适用范围。其一，为适用范围做“加法”。将司法确认与《人民调解法》解绑，纳入特邀调解、行政调解、行业调解、行政磋商协议。非诉调解与人民调解在实践需求和理论基础上具有本质一致性，均遵循当事人自愿、有权处分等规则，扩大适用范围有利于与非诉调解全方位对接，符合更大范围定分止争的价值期许。其二，为适用范围做“减法”。剔除以下调解协议：一是业已履行完毕等不具给付内容的调解协议。因司法确认最直接的功能是赋予调解协议强制执行力，无给付内容则无可执行性，亦无确认之必要。二是当事人自行达成的协议。该协议未经调解机构的认证，仅是私人契约，若对此予以确认，将大大增加法院的审查成本，亦不符合司法确认与非诉纠纷解决机制对接的目标。当事人自行协商达成协议后，提起确认之诉，弥补协议强制力不足的缺陷。

（2）恪守共同申请启动模式。司法确认程序依双方当事人共同申请启动，此规定一度受到学者的质疑和诟病，认为如此严格的触发模式，为当事人反悔提供便利，有损诚信建设，主张采单方申请主义。但本文认为单方申请模式不符合司法确认的功能定位。根据合意的二重取得理论，启动调解和司法确认两个阶段当事人皆应达成合意。在调解阶段，调解协议是当事人在自愿妥协让步的基础上达成的，双方合意仅具有合同性质。在司法确认阶段，司法确认赋予调解协议强制执行力，但却缺乏高度程序保障，对当事人不利，只有同意忍受才是启动司法确认的正当事由。若一方不同意申请司法确认，根据《民事诉讼法》的规定，则应另行起诉。

（3）扩大案件管辖法院范围。满足理性现实需求，缩短定分周期，根据2022年新《民事诉讼法》将管辖扩大至中级法院和专门法院。法律将管辖限定于基层法院，是考虑到调解的大多是基于相邻关系、婚姻家庭等简单案件。然而，随着社会矛盾日益多元化，调解纠纷多样化、复杂化，业已超出基层法院管辖的范畴。大量专门法院和中级人民法院设立专门调解工作室，引入社会力量奏响多元调解“大合唱”，将大量调解机构纳入特邀调解名册，若拒不回应社会期待，浪费海事等专门法院与中级法院的专业性优势，制度性地增加当事人的解纷成本，则会徒增司法损耗。

（4）理顺权利救济程序。司法确定裁定书的效力直接关乎救济途径，调解协议一经确认即具有形成力、消极既判力和执行力。利害关系人救济途径可归纳为三种：一是启动非诉程序的申请撤销。因是对非诉程序的鉴别、修补和校正，其审查程序相对简化，应在三十日内审结，特殊情况经院长批准可以延长。二是启动再审程序。利害关系人向法院申诉、由法院依职权再审，或向检察院控告、由检察院向法院抗诉、提出再审建议等。三是启动另案诉讼。司法确认排除既判力的积极效果，若案外人对标的物有独立请求权，有权径行提起确认之诉或给付之诉，以新判决对抗司法裁定效力。

（二）优化配套制度，提高系统效能

促进司法确认程序有效运行不仅需要从内因着手，优化程序设计，而且需要从外因入手，补足制约司法确认发展的短板，实现各子系统的优化，实现1+1＞2的效果。

1.提高调解协议质量

调解协议的质量与法官适用司法确认的意愿呈正相关，调解员素养和程序设置参差不齐，势必影响司法确认的效益。规范调解协议可从三个方面着手：一是把调解员“请进来”。依托诉调对接中心“一站式”纠纷解决平台，统筹调配特邀调解资源，加强入册标准、业务指导、绩效考核、违法惩戒等环节的管理力度^[6]。二是推动法官“走出去”。坚持能动司法，充分发挥审判权规范、引导和监督作用，协助调解机构开展“要素式调解”，引导加强调解标准化建设。三是健全调解机构与法院沟通协作机制。建立联席会议，加强情况通报，促进信息共享，确保程序高效快速运转。

2.从个别告知到广泛宣传

明确调解机构的告知责任。调解机构应书面告知或在调解协议文末统一告知当事人申请司法确认的时间、管辖法院、程序，以及司法确认赋予调解协议强制执行力、无需缴纳受理费、高效快捷解决纠纷等效益图谱，保障当事人知情权，发挥好联络员作用。为消减信息不对称问题，应加大宣传力度，发布典型案例，依托“法律五进”推介司法确认，引导当事人算好金钱账、时间账。

3.推广线上确认

调解机构与法院之间的物理距离直接影响当事人申请司法确认的意愿。在智慧法院建设的背景下，本着“让数据多跑路、当事人少跑腿”的目标，丰富供给形式，建立线上线下一体化调解平台，实现线上线下司法确认互动。通过科技创新，大幅节约当事人的时间成本和诉讼成本，提高程序吸引力，提高法院办案效率，满足当事人差异化需求。

（三）衡平效率与公平，防范虚假确认风险

司法确认既要保持高效快捷解纷的优势，又要预防虚假确认，实现效率与正义的统一。因此应强化风险识别，做到受理前防范、审查中处理、确认后监督，织密风险防控网络。

1.识别风险等级

以当事人关系亲疏、财产状况、涉诉情况和案件事实为“核心要素”，以原纠纷案由、涉案金额、调解组织权威性为“调整要素”归类排序，分为权威案件、普通案件和高危案件，以提高识别精准度和效率。

2.审查阶段筛查

坚持比例原则，采类型化防范策略，以形式审查为主，以实质审查为辅。一是低标准审查权威案件。行政调解、行政磋商和特邀调解，质量高，应采“负面清单”排除式审查，近乎流水线处理。二是中标准审查普通案件。加大基础法律关系真实性审查，加强程序保障，及时通知利益相关方参与，应当通知当事人到庭或利用信息技术远程核实。三是高标准审查高危案件。严格全面审查证据，狠抓细节，核查疑点，通知当事人本人到庭核实，必要时依职权调取证据，限制当事人自认效力。在确认影响公共利益的调解协议时，如生态环境损害赔偿协议，将公示作为前置程序，增加审理的透明度。

3.救济阶段复查

畅通发现路径。其一，加强裁判文书公开。虚假确认侵犯利害关系人的利益，属于为保护他人合法利益确有必要公开的情形，因此业已认定和疑似虚假确认裁定书应予公开。其二，规范利害关系人反映途径。健全法院、检察院涉诉信访、控告、申诉等流程办理，对利害关系人提供初步证据的案件，法院、检察院应予受理、展开调查、反馈结果。其三，规定其他机关信息告知义务。公安机关、检察院等发现虚假诉讼嫌疑的应当将相关线索移送法院。其四，促进全国法院审判信息互通。发挥司法大数据的监测预警功能，对高危案件提示风险，消除信息不对称。

4.加大处罚力度

“遵守法律获取的利益比违反法律获得的更多，或者能造成的损失更少，人们的选择才是遵守而不是违反法律。”^[7]因此，防范虚假确认风险重在提高违法成本。规范司法处罚的适用，明确处罚标准，提高罚款、拘留适用比例，调整罚款适用条件，从“立法粗化―院长控制”向“细化规定―程序控制”转型。^[8]加大侵权赔偿的力度，赔偿范围上对主观恶性大、情形严重的适用惩罚性赔偿，充分补偿受害人损失，维护法律权威和司法秩序。注重与刑事责任的衔接，提高虚假确认后续成本，加强信用监督，建立全国法院虚假诉讼黑名单，加大黑名单宣传力度，强化联合惩戒。

四、结语

司法确认为意思自治叠加司法权威，满足人民群众低成本、高效率、高权威定分止争的需求，从源头上减少诉讼增量，在深入推进多元化纠纷解决机制改革、提高国家治理体系和治理能力现代化中应大有所为。因此，应从内因和外因两方面着手，统一立法规定，完善配套制度，促进调解与司法确认良性互动，助推非诉讼纠纷解决机制挺在前面，真正让调解这一“东方之花”常开不败。

（作者简介：李硕，女，1989年4月出生，中国政法大学民商法学专业，硕士研究生，天津市河西区人民法院审管办三级法官）

---

[1] 本文根据2021年修改的《民事诉讼法》进行了修改。

[2] 参见最高人民法院司法改革领导小组《人民法院司法改革案例选编（五）》。

[3] 苏力：《送法下乡——中国基层司法制度研究》，北京大学出版社2011年版，第140页。

[4] 卫彦明、蒋惠岭、向国慧：《〈关于人民调解协议司法确认程序的若干规定〉的理解与适用》，载《人民司法（应用）》2011年第9期。

[5] ［美］博登海默：《法理学：法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社2017年版，第109页。

[6] 马骁：《优化司法确认程序的制度定位、推进原则和工作机制》，载《人民法院报》2020年3月26日，第8版。

[7] ［英］霍布斯：《论公民》，应星、冯克利译，贵州人民出版社2003年版，第53页。

[8] 郭翔：《论民事诉讼中的罚款——立法预期与实践效果的背离及修正》，载《当代法学》2013年第1期。