第一章 全国粮管局成立前的管理机构及其政策

南京国民政府主政期间，对全国粮食的管理理念与政策逐渐经历了从自由向统制、从兼管机构到专管机构的极大转变，其标志则是全国粮管局的成立。但这一转变实属不易。从1927年4月南京国民政府建立到1940年8月全国粮管局成立，粮食管理机构与政策演变可以分为两个阶段，一是1927年至1937年抗战全面爆发前，粮食管理首先从地方省市开始，经过社会各界的讨论与尝试，传导至中央政府个别部门，个别部门出于军事需要与救济民食的需求，将目光转向此前较少关注、当然也不擅长的新领域——粮食管理，反映了一个政权在建立初期仍不成熟的特点。国民政府各部门对粮食管理的认识与意见极不统一，政策缺乏针对性与全局观，地方主义膨胀，地方势力离心力强而向心力弱，中央政府欲号令四方而不得，权威有待强化，反映在粮食管理方面则是建立管理机构的努力并未达到预期成果，长期拖沓、反应迟钝，政出多门、效率较低，这些都反映出战前国民政府在构建现代民族国家、进行社会动员、有效治理国家等诸多方面仍处于探索阶段。

第二个阶段从1937年7月抗战全面爆发至1940年8月全国粮管局正式成立。抗战全面爆发后，国民政府面临的军事、政治局面更为复杂，粮食问题短期内虽未凸显，甚至表现为“因丰成灾”，但因战略上认识不足、缺乏大战经验、缺少全盘规划而制定的粮食政策，在自然灾害、战区扩大、交通阻断、社会恐慌心理蔓延等因素综合作用下出现粮食危机。对此国民政府作出了积极调适，将此前的兼管机构合并裁撤，建立新的专门管理机构，开启了粮食管理从自由放任到有力统制的新阶段。