绪论

邦以民为本，民以食为天。粮食是人类社会赖以生存和发展的基本生活资料，是关系国计民生的重要战略物资，无论古今中外，粮食问题都是关系人类生存、国家存亡、社会进步的重大问题，对国家的政治、经济、人口和社会发展均有举足轻重的影响。如何对粮食进行有效管理、保障粮食安全是任何国家与政权无法回避的重大课题。近代中国作为农业人口大国，粮食及粮食管理的重要性不言而喻，“其重要实可谓在庶政之端。安定农村，巩固国防，关联至为密切”[1]。尤其是战时，粮食管理尤为重要。

关于设置机构对粮食进行管理，孙中山早年曾有过设想，“执行机关之下，当设多少专局，随地方所宜定之……而其首要则在粮食管理局”，即主张设置“粮食管理局”，实行粮食公卖，[2]这一思想是战时粮食公卖论者之圭臬。但对于如何设立机构、怎样进行管理，孙中山并未详细论述。民国初年的一些学者及政府官员只能根据中国古代及外国政府管理粮食的经验，“摸着石头过河”。南京国民政府建立初期，社会各界尤其是地方政府对粮食管理问题表现出强烈的关注，并自发设立了名目繁多的地方机构与组织。然而，中央政府对于如何管理全国粮食并未形成总体构想，除了在个别年份、个别省份因灾荒救济、军事需要等原因建立临时管理机构，实施局部小规模的措施外，全国粮食仍以自由流通为主，全国性粮食管理机构并未建立。

抗战全面爆发前，有的学者指出了设立中央层级的粮食管理机构的重要性与必要性，认为“若间接和粮食问题有关的政策，或应彼此合作的事业，亦可由这中心机关和各个执行者设法衔接，以谋整个问题的解决，然则此项中心机关应如何产生？揆诸目前情形，似宜扩大实业部现有农业司组织，正式成立农业署，运用优越的人力和财富，而谋这项重大使命的完成”,“组成农业署，似为中国农业改进上的重要问题”[3]。除了民间的声音，政府部门对于是否设立专门管理机构，意见未能统一，尽管个别人士呼吁设立由政府主导的专门粮食管理机构，改变各省、市、县各自为政的局面，由政府切实履行管理粮食的重任，但并未引起应有的重视。

抗战全面爆发后，民族危机空前严重，虽然中国已被迫走向战争，但粮食供应问题并不突出，甚至1937年至1939年多数省份是丰年，如1937年湖北各地粮食丰收，“鄂食粮本年绰有余裕”，通城县新谷170万市石，每市石新谷价格低至1.7元，鄂东数县则低至1.5元，仍无人购买。[4]1937年7月23日，实业部部长吴鼎昌发表讲话，对全国主要农产数量有所提及：“目前中国粮食问题供给，绝对不成问题。”[5]1938年四川也是大丰收，7月15日至8月15日重庆每市石白米的趸售价格由10.4元跌至9元，小麦由5.8元降至5元，次月白米与小麦价格又继续下跌，分别降低1.1%及4.0%。[6]此外，成都、南充、贵阳等重要粮食市场价格指数也较前半年有所下降。[7]国统区多省粮食丰收，粮价相对平稳乃至下跌，“军粮来源充裕，不论是军政部、后方勤务部购备屯储还是部队就地采购都比较容易”[8]。1939年，后方多个省份粮食丰收，产粮大省“川、湘丰收，尤较往年为甚；皖、赣秋禾，亦甚正常”[9]。粮食部政务次长刘航琛在晚年接受“中央研究院”近代史学者访问时，也曾忆及1939年四川农时相济，农业大丰收，因之粮价大跌，米价非常便宜。[10]1939年，安徽粮食丰收，稻谷过剩1200万市石，剩余之米有500万市石以上，宣城每市石食米低至9角而无人过问。1938、1939年后方丰收之际，粮食问题主要表现为谷贱伤农，甚至有些地区出现因丰成灾现象，蒋介石曾代电行政院、财政部、农本局等，转饬主管机关，迅即大量收购、抢购余粮。[11]

随着全面抗战的推进及战区扩大，从1939年年底、1940年年初开始，各地粮价开始普遍趋涨，“川省粮价于二十八年年底，已露上涨端倪，二十九年正月间各地粮价更呈剧增之现象”[12]。据日本的调查，四川乐山食物类物品价格指数如果以1937年为100的话，至1939年底涨至189.8。[13]成都粮价上涨亦非常迅速，根据金陵农学院农业经济系的调查，1937年每市石零售米价平均为11.85元，1938年为11.15元，1939年为12.35元，1940年猛涨至52.35元。如以1937年每市石米平均指数为100,1938年因丰收稍降，为88.9,1939年为98.5,1940年骤涨至400多，上涨4倍有余。[14]1940年3月初，成都及周边各县米价连日飞涨，从不缺粮的成都甚至发生抢米之事。尤其是1940年6月枣宜会战后，交通阻滞，灾害频仍，军事威胁更甚，民众心理恐慌，后方粮食危机凸显，军粮民食供应从因丰成灾到多地频现粮食危机，这迫使国民政府必须转换粮食管理理念、成立专门机构、制定强力政策以应对从丰收到危机的巨大转变。

在战局日趋紧张的局面下，国民政府将战前甚嚣尘上的“统制经济”理念应用于实践，试图推动战时经济体制的转型。为了应对粮食危机，树立抗战建国的根基及稳定政权，国民政府意识到需要设立一个管理粮食的专门机构，以集中开展粮食统制，摆脱困局，重新考虑调整此前管理权限分散、重叠，无法及时统一调动的粮食行政机构，将兼管粮食业务的农本局的职能弱化，积极商讨组织纲要，挑选管理人员，并在各省及有关机构的配合下，快速地架构起一个在结构和层次上都明显不同于以往的粮食管理机构——全国粮食管理局（以下简称全国粮管局）进行粮食管理，这是国民政府粮政机构从兼管转向专门管理之始。

1940年8月，全国粮管局正式设立。成立于危难之际的全国粮管局，鉴于四川粮食问题的严重性及其重要的战略位置，将管理区域主要锁定在四川地区，不仅配合农林部的增产计划，更积极举办粮情调查、筹办军粮民食、加强仓库建设、增强运输能力、完善市场规则、制定控价办法、稳定军粮供应、调剂公教民食等，从产销储运各方面着手进行管理工作。与此同时，为更好地掌握全国粮情，扩大粮政推行范围及推动粮政向基层扎根，1941年2月，全国粮管局召集各省粮食管理负责人及有关机构代表来渝开会、共商对策，其他粮政措施亦逐渐推行。

全国粮管局虽在“万众期待”下建立起来，但实际运行时间比较短暂。从1941年4月开始，国民政府就计划扩组粮食管理机构，成立粮食部以取代全国粮管局。1941年7月，全国粮管局裁撤，粮食部成立。全国粮管局设立未久即被裁撤，原因是多方面的。从管理效果而言，成效不高，粮价持续上涨，民众生存危机进一步加剧。从派系关系来看，其裁撤少不了孔系在背后“做手脚”，如“平价大案”一事，直接冲击到全国粮管局内部，也是导致其裁撤的一个直接原因。此外，全国粮管局局长卢作孚等人的粮食管理措施与国民政府管理粮食的决心也并不匹配，无法满足国民政府立竿见影的强烈要求。

全国粮管局的设立是国民政府粮食管理机构的转折点，自此国民政府有了中央层级的专门的粮食行政机关。这一时期，粮食流通逐渐从“自由”向“统制”过渡，粮食管理被纳入战时经济体制。不过，全国粮管局受权力、人力、物力、财力等多方掣肘，并未达到必须短期内取得实效的预期目标，其出台的粮食政策主要针对四川地区，没有实现兼顾全国的目标。

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[1]胡鸣龙：《非常时期之县政》，中华书局1937年版，第48页。

[2]中国国民党中央执行委员会编印：《国父关于粮食问题的遗教》,1941年9月，第1页“编辑弁言”；甘乃光编辑：《孙文主义讨论集》，孙文主义研究社1925年版，第122页。

[3]乔启明、蒋杰：《中国人口与食粮问题》，中华书局1937年版，第136—144页。

[4]《鄂粮食管理局今开始办公》,《新闻报》1937年8月2日第8版；《鄂本年各地丰收，粮食管理局今日成立》,《时报》1937年8月2日第3版。

[5]《实业部部长吴鼎昌谈民食问题》（1937年7月），中国第二历史档案馆藏（以下不再一一注明），实业部档案，档案号：四二二（2）—2423，第1—3页。

[6]杨蔚：《粮价与粮食问题》,《经济汇报》第4卷第7期，1941年10月1日，第2页。

[7]王洪峻：《抗战时期国统区的粮食价格》，四川省社会科学院出版社1985年版，第4页。

[8]张燕萍：《抗战时期国民政府军粮供应评析》,《江苏社会科学》2007年第4期。

[9]《战区各省食粮收购办法大纲》（1939年—1940年），台北：“国史馆”藏（以下不再一一注明），行政院档案，档案号：014—040504—0090，第1—42页。

[10]沈云龙、张朋园、刘凤翰访问，张朋园、刘凤翰纪录：《刘航琛先生访问纪录》，九州出版社2012年版，第86页。

[11]《安徽省临时参议会请该省地方银行及农本局贴放款项以便抢购余粮有关文书》（1939年9月—1940年5月），中国第二历史档案馆藏（以下不再一一注明），经济部档案，档案号：四—12577，第3—11、60—61页。

[12]朱汇森主编：《粮政史料》（第四册），台北：“国史馆”1989年版，第120页。

[13]上海日本大使馆特别调查班编印：《四川省农村物价统计表》,1943年，第16—17页。

[14]潘鸿声编著：《成都市附近七县米谷生产与运销之调查》，四川省政府建设厅印发，时间不详，第27页。